鼓励公务员提前、退休辞职的措施不可取

杨涛

武汉市委市政府近日发布《关于建立健全公务员退出机制的意见》，引入了鼓励、淘汰、惩戒机制。例如，对达到一定工作年限和年龄较大的公务员，符合退休条件并愿意提前退休者，将根据提前退休时间增加1档至3档的工资。此外，对已满5年最低服务年限，自愿辞职领办、创办、租赁企业、从事个体经营、到非公企业、非财政拨款事业单位的公务员，将一次性给予5年至8年基本工资的辞职补偿金。（《新京报》11月22日）
对于这么一个鼓励公务员提前退休、辞职的措施的出台，我不知道武汉市委市政府在通过它之时，有无得到人大的批准，有无征求公众的意见。但是，从法治的角度和经济的原理来说，采取优惠条件鼓励公务员提前退休、辞职并不合理和妥当。
公务员的工资是依靠国家税收来支撑，而税收取之于民，因而，行政是有成本的，同时也是要算经济帐的，只有这样进行成本核算才能体现权力为民所有，对民负责。那么，一个公务员就只能在其完成了对政府的服务年限，作出了自己的贡献后才能拿到本应属于自己的退休工资。如果一个公务员仅仅是达到一定工作年限或年龄较大就拿到了本不该得到的补偿金、退休工资，那就无形中增加了政府的行政成本，最终让纳税人承担了额外负担。
一个可能为这种措施辩护的理由是，鼓励公务员提前退休、辞职有利于扩大就业机会，缓解就业压力。这种理由是非常荒唐的，政府自身并不能创造社会资源，政府是提供行政服务来换得纳税人的税收来维持自身运转，在政府的行政服务的总量不变的情况下，政府却要多支付开支来运转，这多出的开支最终又由纳税人来承担。那么，这样的就业机会的扩大对社会来说是一种破坏，因为社会负担的加重妨碍了社会创造扩大就业机会的能力。
另一个可能为这种措施辩护的理由是，鼓励公务员提前退休、辞职有利于加快吐故纳新，新老交替。这种理由也不能成立，因为行政工作需要一定年限和经验积累，新的公务员也需要老同事的传、帮、带，因而无论是有一定工作年限的公务员辞职还是年龄较大的公务员提前退休，都是对政府付出的培养成本浪费。即使是特殊岗位或特殊人员确实需要更多的年轻人，也必须经过认真细致的论证后实事求是制定退休的年龄，而不是简单地都鼓励公务员提前退休、辞职了事。
反而，笔者担心的是，这样一个鼓励公务员提前退休、辞职措施，它有可能在掩饰了两个重大问题。
一个是公务员进口泛滥得不到控制的问题。为什么要鼓励公务员提前退休、辞职，其中很重要一个原因恐怕是要空出位置来满足源源不断涌进而入的人员。这些人员有的是正常招考、招聘进来的，还有许多是通过各种关系进入的，而后者本身并不符合规定也不可能有多余的编制，但是因为现行制度下无法进行控制，就只能通过让公务员提前退休、辞职空出位置来满足他们。
另一个是公务员出口无法畅通的问题。武汉市委市政府对于公务员的淘汰制度也作了规定，试用期不合格、聘用期考核不合格、竞岗落岗者等，将进行淘汰；连续2年考核不称职者，予以辞退。但是，也许这种出口畅通在实际运作中也许根本就没有这么简单，也就只好用优厚的待遇来让他们出去。即使措施的制定者没有这种想法，但有了这样的鼓励公务员提前退休、辞职的措施，单位领导也不会得罪人，对于不能胜任工作的公务员，鼓动他们提前退休、辞职了事，政府的钱、纳税人的钱给领导做了人情。
进口失控，不该进来的人进来了，出口不畅，该出去的人出不了。于是，政府拿着求着纳税人的钱这些“大爷”们早点出去，政府财政支出的雪球越滚越大，民众负担越来越重，就有更多的人削尖脑袋要到政府机关来，形成一个“怪圈”。笔者曾见过一个县公务员是轮流上半年的班，但是在政府鼓励一些人提前退休后，更多的人通过关系又塞了进来，这让当初准备付出代价来换取减员增效的措施制定者始料不及。
看看民营企业中不分年龄勤奋工作的面貌，再看到机关无所事事的样子，我们也许到了好好给政府行政算算成本帐的时候了。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　
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江苏省人民政府


江苏省无照经营行政处罚暂行办法（修正）
江苏省人民政府


（1995年8月4日江苏省人民政府令第63号发布 根据1997年12月15日发布的江苏省人民政府令第131号修正）


第一条 为了加强市场管理，取缔无照经营活动，保护合法经营，维护社会主义市场经济秩序，根据国家有关法律、法规的规定，结合本省实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称的无照经营，是指未依法向工商行政管理机关登记注册并领取营业执照而擅自开业的行为。
无照经营属非法经营，应当予以取缔。
第三条 各级人民政府应当加强对取缔无照经营工作的领导。工商行政管理机关应当会同公安、交通、城建、市容、税务、物价、土地、技术监督、文化、卫生、医药、烟草、金融等部门依法查处无照经营行为。
第四条 查处无照经营应当坚持依法取缔与疏导安置相结合的原则。各级人民政府及其有关部门应当统筹安排，根据城乡建设规划和本省有关法规、规章的规定，培育和扶持各类市场的建设，并通过增设摊位、增辟摊群或开放夜市等途径，解决从事个体经营所需的经营场地。
第五条 任何单位和个人不得从事下列活动：
（一）为无照经营者提供发票、经营场所；
（二）向无照经营者出租、出借银行帐户；
（三）法律、法规和规章禁止的与无照经营有关的其他活动。
第六条 对无照经营者，工商行政管理机关应当责令其申领营业执照，并可视情节轻重给予下列处罚：
（一）责令停止经营；
（二）没收非法所得；
（三）对从事个体经营的无照经营者，处以500元以下的罚款；对从事私营企业经营的无照经营者，处以2000元以下的罚款，其中以合伙企业名义从事经营活动的，可以处以5000元以下的罚款；对以有限责任公司或者股份有限公司名义从事无照经营活动的，可处以1000
0元以上100000元以下的罚款；对其他无照经营者，处以20000元以下的罚款。
前款所列各项处罚，可以单处也可以并处。
第七条 对违反本办法第五条规定的单位或个人，有关管理机关按下列规定给予处罚：
（一）为无照经营者提供发票的，由税务机关没收其非法所得，可以并处1万元以下的罚款；
（二）为无照经营者提供经营场所的，由工商行政管理机关没收其非法所得，可以并处5000元以下的罚款；
（三）向无照经营者出租、出借银行帐户的，由开户行责令其纠正，没收其出租、出借帐户的非法所得，并处以出租、出借金额5％但不低于50元的罚款。
第八条 工商行政管理机关在按照本办法的规定查处无照经营活动时，对用于无照经营活动的经营工具和原材料等，在报经县级以上工商行政管理局局长批准后，可以采取封存、扣押措施。遇有特殊情况可以先行采取封存、扣押措施，并在24小时内补办批准手续。
工商行政管理机关采取封存、扣押措施，应当向被执行人开具省财政部门统一制发的《依法暂扣款物专用凭证》。在被执行人接受处罚后，应当及时解除封存、扣押措施。
被封存、扣押的经营工具或原材料难以保存或在规定期限内无人认领或被执行人拒绝认领的，由工商行政管理机关依法处理。
被执行人擅自动用或转移被封存、扣押的经营工具或原材料的，工商行政管理机关应当责令其限期追回，没有违法所得的，可处以1000元以下的罚款；有违法所得的，可处以10000元以下的罚款。
第九条 工商行政管理机关实施没收和罚款处罚时，必须向被处罚人制发《即时处罚决定书》或《处罚决定书》，并开具省财政部门统一制发的《罚没款专用凭证》或《罚没物资专用凭证》。
罚没款物价值在200元以上的，必须得到县级以上工商行政管理局局长的事先批准或者书面授权。
第十条 被处罚人对工商行政管理机关作出的行政处罚决定或采取的行政强制措施不服的，可以在接到处罚决定书或收到行政强制措施凭证之日起15日内申请复议。受理复议的机关应当在接到复议申请之日起30日内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书
之日起15日内向人民法院起诉。对其他有关机关作出的处罚决定不服的，可以依照有关法律、法规规定提起复议、诉讼。
第十一条 对县以上工商行政管理机关作出的处罚决定或采取的行政强制措施不服申请的复议，由同级人民政府或者上一级工商行政管理机关管辖；对工商行政管理机关的派出机构以自己的名义作出的处罚决定不服申请的复议，由设立该派出机构的机关管辖。
第十二条 行政处罚决定或者行政复议决定一经生效，被处罚人应当在处罚决定或者复议决定规定的期限内缴清罚没款。
被处罚的无照经营单位或个人拒绝缴纳罚没款的，工商行政管理机关可以将封存、扣押的物资变卖作价抵缴，或者依法申请人民法院强制执行。
第十三条 无照经营的单位和个人，拒绝、阻碍工商行政管理机关和其他有关管理机关工作人员依法执行公务，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关予以处罚；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十四条 工商行政管理机关的工作人员在查处无照经营活动时，应当主动出示检查证件，严格依法履行职责，文明执法。严禁徇私舞弊、滥施处罚。
任何单位和个人对徇私舞弊、滥施处罚的管理人员有权举报。对违法履行职责的管理人员，其所在单位应当视其情节轻重，给予相应的行政处分；触犯刑律的，依法追究刑事责任。
第十五条 农民在集贸市场或工商行政管理机关指定的区域销售自产的农副产品，无需领取营业执照。
第十六条 本办法自1996年1月1日起施行。


（1997年11月27日经省人民政府第107次常务会议审议通过 1997年12月15日江苏省人民政府令第131号发布）


一、第六条修改为：“对无照经营者，工商行政管理机关应当责令其申领营业执照，并可视情节轻重给予下列处罚：
（一）责令停止经营；
（二）没收非法所得；
（三）对从事个体经营的无照经营者，处以500元以下的罚款；对从事私营企业经营的无照经营者，处以2000元以下的罚款，其中以合伙企业名义从事经营活动的，可以处以5000元以下的罚款；对以有限责任公司或者股份有限公司名义从事无照经营活动的，可处以1000
0元以上100000元以下的罚款；对其他无照经营者，处以20000元以下的罚款。
前款所列各项处罚，可以单处也可以并处。”
二、第八条第四款修改为：“被执行人擅自动用或转移被封存、扣押的经营工具或原材料的，工商行政管理机关应当责令其限期追回，没有违法所得的，可处以1000元以下的罚款；有违法所得的，可处以10000元以下的罚款。”
本决定自公布之日起施行。



1995年8月4日