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新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国农业技术推广法》办法

时间:2024-06-17 13:28:57 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8504
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新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国农业技术推广法》办法

新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国农业技术推广法》办法
新疆维吾尔自治区人大常委会


(1995年1月13日新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过)


第一条 为加快科技成果和实用技术在农业上的推广应用,保障和促进高产、优质、高效农业的发展,根据《中华人民共和国农业技术推广法》,结合自治区实际,制定本办法。
第二条 本办法所称农业技术,是指应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术,包括良种繁育、施用肥料、病虫鼠害防治、栽培和养殖技术、农副产品、畜产品和饲草、饲料加工、保鲜、贮运技术,农牧机械技术和农用航空技术,农田水利、草原、土壤改良、防风固
沙与水土保持技术,农牧区供水、能源利用和农业环境保护技术,农业气象及气象灾害防御技术、人工影响天气技术以及农业经营管理技术等。
本办法所称农业技术推广,是指通过试验、示范、培训、指导以及咨询服务等,把农业技术普及应用于农业生产产前、产中、产后全过程的活动。
第三条 各级人民政府应当加强对农业技术推广工作的领导,加强农科教结合和科教兴农工作,制定并落实具体政策措施,保证和促进农业技术推广事业的发展,振兴农村经济。
第四条 县级以上农业、林业、畜牧、渔业、水利、农机、气象等行政部门(以下简称农业技术推广行政部门)在同级人民政府领导下,按照各自职责,负责有关的农业技术推广工作。同级人民政府科学技术行政部门对农业技术推广工作进行指导。
第五条 县级以上农业技术推广行政部门依据职责分工设置农业技术推广机构。其专业技术人员和行政管理人员列入同级农业技术推广行政部门事业编制,由同级人民政府编制部门按国家和自治区有关规定核定。
乡(镇)农业技术推广机构的人员编制,由县级人民政府编制部门按国家和自治区有关规定确定,报县级人民政府批准。

第六条 农业技术推广机构从事农业技术推广的专业技术人员比例不得低于80%。专业技术人员应当具有中专以上学历或者经过专业考核培训,取得技术员以上技术职称。群众性农业技术推广服务组织、社会团体和其他单位从事农业技术推广的人员,也应具有相应的专业知识和技能

第七条 农业科研单位和有关学校从事农业技术推广工作的科技人员,在评定职称时,应当将其从事农业技术推广工作的实际成绩作为考核的重要内容。
在乡、村农业技术推广人员评定职称时,应当以业务水平和工作实绩为主。有突出贡献的,不受任职时间和学历的限制。

第八条 各级农业技术推广机构所需事业经费,由本级政府财政按编制、计划核拨并保证逐年增长。各级农业技术推广机构在搞好农业技术推广工作的前提下,可以兴办为农业服务的企业或者其他经济实体,其收入主要用于补充农业技术推广事业经费的不足和改善农业技术推广人员的
工作条件和生活条件。各级财政部门不得因此抵减农业技术推广机构的事业经费。
第九条 自治区、州(地、市)农业技术推广机构负责本行政区域内的农业技术推广工作,其主要任务是:
(一)编制农业技术推广工作规划、计划,并组织实施;编报农业技术推广基本建设和事业经费计划;
(二)参与并检查、指导农业技术推广工作,负责农业技术推广成果的评比、奖励;
(三)提供先进农业技术信息,宣传推荐农业新技术、新成果;
(四)组织县(市)以上农业技术推广人员的专业进修和技术培训;
(五)加强与科研、教学部门的联系,组织重大农业科技成果和先进技术的试验、示范、推广。
第十条 县(市)、乡(镇)农业技术推广机构的主要任务是:
(一)负责农业技术推广工作并提供技术、物资、信息方面的服务;
(二)总结并推广农业劳动者的丰产经验及实用增产技术,经过试验、示范,引进并推广应用当地需要的新技术;
(三)在不同类型的地方建立示范点,运用综合技术,树立高产增收典型;
(四)培训农村基层干部、农业技术推广人员、农牧民技术员和科技示范户,宣传普及农业科学技术知识;
(五)建立农业技术推广服务网络,进行技术指导,提供多种形式的农业技术服务。
第十一条 农业劳动者根据自愿的原则应用农业技术。各级农业技术推广机构应积极引导和鼓励农业劳动者应用农业新技术、新成果。任何组织和个人不得强制农业劳动者应用农业技术。但为防治流行性病虫害和疫病以及为维护国家、社会利益而强制推广的农业技术除外。
第十二条 在农业生产中推广应用的动植物品种、配方肥、饲料添加剂、兽药、渔药、新农药、植物生长调节剂、农牧机械等农业生产技术,实行农业技术推广许可证制度。农业技术推广许可证由自治区农业技术推广行政部门或者其授权单位发放,未取得农业技术推广许可证的不得向
农业生产者推广。
第十三条 各级人民政府应当保障农业技术推广机构必要的试验、示范基地。县、乡农业技术推广机构试验、示范用地不得少于3—8公顷。
农业技术推广机构已有的试验、示范用地予以保留;无试验、示范用地或者试验、示范用地不足的,依照土地管理法律、法规的有关规定予以解决。
农业技术推广设施、试验基地、生产资料和其他财产,任何部门不得破坏、侵占和挪用。
第十四条 农业科研单位和有关学校应当积极参与农业技术推广工作,根据农村经济建设发展需要,把农业生产中需要解决的技术问题列入研究课题,其研究成果可以通过农业技术推广机构或者直接向农业劳动者和农业生产经营组织推广。
供销合作社、农用工业、农产品加工、流通等企业事业单位应当支持和参与农业技术推广工作,并为其提供必要的条件和资助。
鼓励和支持科学技术协会、学会等社会团体和社会各界科技人员到农村开展农业技术推广服务活动,行政部门应提供必要的条件。
鼓励和支持科技示范户与农民群众积极从事农业技术推广活动。
第十五条 教育部门应当把农业技术推广人员的技术教育和农民技术人员的培训列入教育计划,并注重培养少数民族农业技术推广人员。根据当地农业产业结构调整和农村经济发展情况,通过积极举办农业职业学校等有效形式,广泛培训农村基层干部和农业劳动者,提高其科技文化素
质。
第十六条 自治区人民政府建立农业技术推广专项基金,经自治区农业技术推广行政部门组织对各地申报的农业技术推广项目进行评估、审定后,按项目安排使用。农业技术推广基金应当划拨一定比例专项用于农业技术推广培训,由同级农业技术推广机构按批准的培训计划组织实施。


任何机关或者单位不得截留或者挪用农业技术推广基金。
第十七条 各级人民政府对在农业技术推广工作中,具备下列条件之一的单位和个人给予表彰和奖励:
(一)推广科技成果,促进农业发展,取得显著成绩的;
(二)引进农业新技术,推广面积大,取得较高经济效益和社会效益的;
(三)在农业技术推广管理工作中做出显著成绩的;
(四)普及农业科技知识,培养技术推广人才,提高农业劳动者技能,成绩显著的;
(五)长期在乡和边远贫困县从事农业技术推广工作,做出成绩的。
自治区人民政府设置农业技术推广奖,用于奖励农业技术推广工作中有突出贡献的单位和个人。奖励办法由自治区人民政府另行制定。
第十八条 有下列行为之一的,由人民政府或者农业技术推广行政部门视情节轻重,责令限期纠正、赔偿损失;对直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:
(一)未经试验、示范,盲目推广造成损失的;
(二)凭借职权或者采用其他手段妨碍农业技术推广工作的;
(三)未按规定领取许可证或者未经审定(登记),擅自推广经营农业生产资料新品种、新产品的;
(四)截留、挪用农业技术推广基金、资金的;
(五)侵占、平调农业技术推广机构试验基地、生产资料和其他财产的;
(六)销售假冒劣质农药、化肥、种子等损害农民利益的;
(七)以推广农业技术为名,采取非法手段,牟取暴利的。
第十九条 新疆生产建设兵团依据《农业技术推广法》和本办法,负责兵团管理范围内的农业技术推广工作。
第二十条 本办法自公布之日起施行。



1995年1月13日

关于全国人事系统深入学习贯彻党的十六大精神的通知

人事部


关于全国人事系统深入学习贯彻党的十六大精神的通知

人发[2002]105号



各省、自治区、直辖市人事厅(局),新疆生产建设兵团人事局,副省级市人事局,国务院各部委、各直属机构人事(干部)部门:

  党的第十六次全国代表大会精神,是新世纪党团结和带领全国各族人民建设中国特色社会主义的伟大纲领,是实现新世纪奋斗目标的强大思想武器,是各个领域、各项工作的行动指南。为推动人事系统深入学习十六大精神,用十六大精神统一思想认识,并将其贯彻到人事部门各项工作中去,现通知如下:

一、充分认识十六大的伟大意义,在全系统掀起学习贯彻十六大精神的热潮

  党的十六大是我们党在新世纪召开的第一次全国代表大会,也是我们党在开始实施社会主义现代化建设第三步战略部署的新形势下召开的一次十分重要的代表大会。这次大会对于我们党和国家事业的发展具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。大会高举邓小平理论伟大旗帜,全面贯彻"三个代表"重要思想,继往开来,与时俱进,提出了在本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标,为我国在新世纪的发展指明了方向。大会把"三个代表"重要思想确立为全党的指导思想并写进党章,顺应了时代的要求,体现了党心民心。大会选举产生的新的中央领导集体,得到全党和全国各族人民的充分信赖和广泛支持,是我们党保持生机和活力,国家保持团结稳定,各项事业蓬勃发展的可靠保证。十六大极大地鼓舞着全党和全国各族人民同心同德,艰苦奋斗,把中国特色社会主义伟大事业继续推向前进。

  江泽民同志代表第十五届中央委员会所作的报告,集中体现了邓小平理论和"三个代表"重要思想的精髓,闪耀着马克思主义理论的光辉,是把中国特色社会主义建设事业不断推向前进的行动指南。报告从历史和时代的高度,全面分析了我们党面临的国际国内形势,科学总结了13年来的基本经验,进一步阐述了"三个代表"重要思想的历史地位和贯彻"三个代表"重要思想的根本要求,鲜明地回答了在新世纪新阶段我们党举什么旗、走什么路、实现什么目标的重大问题,既坚持了马克思主义的基本原理,又反映了当代世界和中国的发展变化对党和国家工作的新要求,具有很强的理论性、思想性、前瞻性和指导性,是一篇马克思主义纲领性文献,是我们党在新世纪新阶段的政治宣言,对于全面开创中国特色社会主义事业的新局面,具有重大的指导意义。

  认真学习、深刻领会、贯彻落实十六大精神,是全国人事系统当前和今后一个时期的重点工作和首要政治任务,全系统要迅速掀起学习贯彻十六大精神的热潮,全面准确地领会精神实质,把思想认识统一到十六大精神上来,更加坚定地高举邓小平理论伟大旗帜,以"三个代表"重要思想武装头脑,用十六大精神统揽工作全局,抓住新机遇,应对新挑战,为全面建设小康社会提供有力的人事人才保障。

二、深刻领会,围绕重点,全面准确地把握十六大精神

  学习贯彻十六大精神,重点是学习贯彻江泽民同志的报告和党章。

  "三个代表"重要思想是十六大精神的灵魂。把"三个代表"重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论一道确立为我们党必须长期坚持的指导思想,是十六大的一个历史性贡献。学习贯彻十六大精神,要抓住学习贯彻"三个代表"重要思想这个中心环节,全面深入地领会"三个代表"重要思想的科学内涵和精神实质,牢牢把握贯彻"三个代表"重要思想的根本要求,充分认识"三个代表"重要思想是对马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的继承和发展,是加强和改进党的建设、推进我国社会主义自我完善和发展的强大理论武器,是党必须长期坚持的立党之本、执政之基、力量之源;充分认识贯彻"三个代表"重要思想,关键在坚持与时俱进,核心在坚持党的先进性,本质在坚持执政为民。要通过学习,引导广大党员干部进一步提高对"三个代表"重要思想历史地位和重大意义的认识,进一步增强贯彻落实"三个代表"重要思想的自觉性和坚定性。

  要深刻理解实现推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大任务,在中国特色社会主义道路上实现中华民族的伟大复兴,是历史和时代赋予我们党的庄严使命。深刻理解十三届四中全会以来以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体带领全党和全国各族人民在改革、发展、稳定等各方面取得的巨大成就,对团结全党、振奋民心,鼓舞斗志、开创未来,具有重大而深远的意义。深刻理解党领导人民建设中国特色社会主义的基本经验是党长期探索和实践的结晶,是全党的宝贵财富,必须认真坚持并在实践中不断丰富发展。深刻理解全面建设小康社会是党在新世纪新阶段的奋斗目标,必须把发展作为党执政兴国的第一要务,坚持以经济建设为中心,坚定不移地深化改革和扩大开放,不断解放和发展社会生产力。深刻理解必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来,发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明。深刻理解必须牢牢把握先进文化的前进方向,大力培育和弘扬民族精神,发展中国特色社会主义文化,建设社会主义精神文明。深刻理解全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面,就是要发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化,不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。深刻理解必须始终不渝地奉行独立自主的和平外交政策,促进世界多级化,提倡国际关系民主化,同各国人民共同推进世界和平与发展的崇高事业。深刻理解完成十六大提出的各项任务,必须毫不放松地加强和改善党的领导,全面推进党的建设新的伟大工程。深刻理解面对很不安宁的世界和艰巨繁重的任务,全党必须增强忧患意识,居安思危,倍加顾全大局,倍加珍惜团结,倍加维护稳定。

  要重点学习十六大报告中有关人事人才工作的论述。十六大报告中多处提到干部人事制度改革和人事人才工作,对新时期人事人才工作提出了新的要求,赋予了新的任务,我们要深入学习、深刻领会。如报告中提出:"必须尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造,这要作为党和国家的一项重大方针";"深化干部人事制度改革";"探索和完善党政机关、事业单位和企业的干部人事分类管理制度";"健全公务员制度";"努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制";"打破选人用人中论资排辈的观念和做法,促进人才合理流动,积极营造各方面优秀人才脱颖而出的良好环境";"深化分配制度改革";"深化行政管理体制改革"等论述,都要作为重点认真学习和研究。

  各级人事部门要通过学习增强政治意识、大局意识、责任意识,切实使广大党员干部的思想认识统一到十六大精神上来,并能自觉地从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来,善于在解放思想中统一思想,用发展着的马克思主义指导新的实践。要着眼于促进改革发展、维护社会稳定,着眼于加强党的建设,把运用十六大精神指导实践、推动工作作为学习的出发点和落脚点,作为衡量学习成效的重要标准。

三、严密部署,精心组织,把学习贯彻十六大精神不断引向深入

  各级人事部门对十六大精神的学习贯彻要高度重视,认真部署。学习贯彻十六大精神既是一项紧迫任务,也是一项长期任务。要按照中央关于学习贯彻党的十六大精神的统一部署和各地各部门党委、党组的要求,结合本单位的实际,作出具体部署。要制定切实可行的学习计划,循序渐进、逐步深入、按计划分步骤开展学习。要明确学习的目的、任务、学习方法、步骤进度、主要要求和组织领导。

  要精心组织好学习,狠抓学习落实,注重学习效果。首先,要集中组织开展好党组中心组学习,健全党组中心组学习制度。要以党组中心组的学习和处、科以上领导干部的学习带动全体党员、干部的学习。中心组的学习要把学习贯彻十六大精神同学习党的基本理论、基本路线、基本纲领结合起来,同学习马克思主义发展史结合起来。通过学习,不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识,不断提高科学判断能力、依法行政能力和总揽全局的能力。学习中要注意把贯彻中央要求与解决本单位的突出问题和加强班子建设、队伍建设结合起来,通过学习进一步推动工作发展。其次,要组织好全体党员干部的学习。要原原本本,逐字逐句,认真学习十六大文件。要把集中学习与个人自学、培训辅导与座谈交流、通读文件与专题讨论相结合,加强对学习的辅导和检查,多种形式并举,促进学习质量的提高。

  各级人事部门的领导同志要率先垂范,带头抓好十六大精神学习。按照中央要求,各级领导干部要做勤奋学习、善于思考的模范,解放思想、与时俱进的模范,勇于实践、锐意创新的模范。当前,各级人事部门领导同志首先要做学习十六大精神的模范。不仅自己要学好,而且要做好宣讲和辅导。要围绕十六大报告中对人事人才工作提出的新要求、新任务,集中力量,加强研究,推出一批有深度、有分量、指导工作开展的研究成果。

四、联系实际,开拓创新,实现人事工作的新发展

  人事部门学习贯彻十六大精神,必须弘扬理论联系实际的学风,紧密联系人事工作实际,按照十六大确定的全面建设小康社会的目标确立人事人才工作奋斗目标,明确人事人才工作的发展方向,理清开创新局面的工作思路,研究制定贯彻落实的具体措施,把党的十六大精神落实到各项人事工作中,落实到基层,落实到行动。最根本的是要把人事工作放到全党全国的工作大局中去思考,抓住本世纪头二十年的重要战略机遇,坚持以"三个代表"重要思想指导人事人才工作,坚持解放思想、实事求是的思想路线,与时俱进,开拓创新,深化人事制度改革,加快人才资源开发步伐,建立广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制,实现人事人才工作新发展。

  学习贯彻十六大精神,首先要以十六大精神为指导,做好当前各项工作,特别是做好今年的工作总结和研究部署明年任务。各级人事部门都要把学习和贯彻落实十六大精神作为统领全局、贯穿各项工作的主线,努力做到以十六大精神指导各项人事工作,创造性地抓好十六大精神的贯彻落实,以奋发向上的精神面貌扎实工作,为推动改革开放和现代化建设事业的发展提供强有力的人事人才保障。

  各地人事部门学习贯彻十六大精神情况要及时上报人事部。

                        二○○二年十一月二十日



         浅议我国听证制度存在的问题及立法完善
        ——以限权与护权的宪政理论为视角

摘要:对于听证制度的一些负面现象,当前大多数学者建议法治化,以发挥其优势,而在法治化中,以限制公权力为价值取向。本文主要是从宪政的角度,以公权力和基本权利之间的关系为出发点,论述听证制度对实现二者协调的重要性。只要这样,才可以走出限权和护权的理论困境,准确把握二者的关系。
关键词:听证制度 宪政 公权力 权利
一、对行政权限制的四种方式和优缺点分析
现代民主社会,人们主要通过以下四种方式实现对行政权力的控制:1、周期性的选举行政领导人;2、立法权和司法权对行政权的监督和制约;3、通过保障公民基本权利,限制公权力对私人领域的干涉;4、行政决策过程中,公民的广泛参与。与这四种方式相对应的核心制度分别是:选举制度、分权制约制度、行政诉讼和违宪审查制度、公决和听证制度。随着行政权的急剧扩张,前三种方式对行政权限制的缺陷变的十分明显,公决和听证制度日益重要。
选举制度的优点在于公民自由地行使其政治权利,公共理性和公共利益对其限制较小,是一种完全的意思自治,缺点在于其限制是一种威慑性的,没有规范化的限制效力。分权制约制度的优点是高效规范,正如孟德斯鸠所说:“限制权力滥用最有效的方法是以权力制约权力”。缺点在于它是公权力的自我限制,缺乏对公民基本权利的直接保障。行政诉讼和违宪审查制度优点在于它既限制了公权力,又保障了公民基本权利,具有重要的意义。缺点在于它通常是一种事后救济,对个人基本权利的处分,依据司法理性,而非个人自治的结果。公决和听证制度的优点在于公民频繁参与到行政决策中,是一种事先监督,对基本权利的处分体现了自治的因素,缺点在于决策过程中理性化和效率较低,个体利益保护严重。
二、听证制度的发展和我国听证制度的现状
(一)行政权的扩张和听证制度的发展
任何一种事物,“其生也有自来,其逝也有所为”,就听证制度而言,法学界普遍认为,其传统可以追溯到英美法最初的起源。英国普通法中的自然公正原则是西方听证制度最早的法律基础,而之后的美国“正当法律程序”又深化了这一法理基础;在大陆法系国家,法治国理论,特别是依法行政理论的完善,也为这些国家的行政听证制度直接提供了法理基础。
从上世纪三十年代开始,随着福利国家的提出和行政权的扩张,前两种方式由于以上的缺陷,对行政权力的限制出现软弱,如社会福利分配问题等,这也间接导致了违宪审查案件的增多。频繁的违宪审查伤害了法律和行政的稳定性,事后救济的弊端日益显露。民主制度的发展,人们也希望参与到决策中去,特别是科技的发展,为公民的广泛参与,实现更高程度的民主提供可能。作为公民民主参与公共管理重要形式之一的听证制度,对限制行政权扩张和提高公民自治程度,提供了重要支撑。
1946年美国在《联邦行政程序法》中确定了行政听证制度,随后德、日等国家效仿美国的做法相继以立法的形式在各自制定的行政程序法中明确规定了此制度。
(二)我国听证制度的现状
1、价格听证会
在我国,投资审批与定价均属于政府权力,一般由政府计划管理部门掌控,某些领域(如电信、民航等)则由计划管理部门与产业管理部门分享。根据《价格法》的规定,近年来各级计划管理部门在确定价格之前纷纷采取了听证会形式。然而,这种形式的听证会应有一定的限制性,当涉及有关部门究竟应该继续维持价格管制还是实行市场定价这样的根本性问题时,仍由掌控有价格管制权的部门来主持听证会。由于“自己当自己案件的法官”和先判后审的原因,听证会实际上很难对政策制定产生实质性的影响,甚至使人们对流于形式的听证会产生排斥情绪。
传统上,民航、铁路、电信与电力等行业均被视为政府应该加以管制的行业,而在政府管制框架中,最为重要的管制手段是事先的价格与准入控制。对价格的改革,可以说是管制方式改革的启动点,对市场结构、政府管理方式、政府机构、执法手段、竞争政策、管制框架、公共事业的发展、消费者权益等都带来很大的影响,如近年来市场上激烈的价格竞争和政府管制政策的调整。
虽然我国基础设施行业传统管理体制的弊端近年来屡遭学术界与社会各界的批评,国务院也开始对垄断行业进行全面的改革,并相继出台了改革的指导文件,但是就听证制度而言,只是孤立地在就价格论价格,只是在考虑政府指导价的浮动范围问题。由于听证会的范围被人为地预先划定,使我们失去了对传统垄断行业进行通盘改革的思考机会,也使听证会失去了应有的作用。至于行业重组、脱钩与监管机构改革等问题则被放在其他的环境下分别单独处理,这样,不但人为加大了改革的成本,也使各种制度之间失去了联动改革的机会,容易造成彼此之间的矛盾与冲突。
2、行政处罚听证会
自《行政处罚法》第一次确立了听证制度以来,中国学界就开始建立和完善行政听证制度,如近年来立法者对“制定一部统一的行政程序法”的呼声越来越强烈,为听证制度的发展提供了一个契机。
目前,仅有《行政处罚法》中规定了行政听证制。《行政处罚法》第42条规定:“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的依照治安管理处罚条例有关规定执行。”可见,听证在适用范围上规定过窄,但从“等”字的规定来看,它在规定之初就留有了相当的立法余地。我们完全可以考虑在今后的立法和实践中将听证程序的适用范围扩展到其他的具体行政行为,乃至抽象行政行为。
2000年3月15日由九届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第58条明确规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这已表明我国法律已经确定了行政立法应当有“听取公民意见”的过程及相应的形式。
在《行政处罚法》实行后,有些地方的行政主管部门开始了对某些行政行为进行听证的实践,甚至做出了有关听证的具体规定,特别是关于强制拆迁的赔偿数额方面。如:江苏省物价局于1998年制定了专门的《江苏省公用事业价格决策听证暂行办法》。
三、我国听证制度中存在的问题和完善
(一)听证制度中存在的问题
由于过去一段时间内计划经济在国内占主导地位,反映在行政领域就表现为政府的指令性计划或命令性计划等,这也影响了行政机关长期以来轻视行政相对人在行政法律关系中的地位及作用的观点。伴随着中国法治的发展,“依法治国”的思想已深入人心,人们开始对行政机关的行政行为是否遵循有关法律规定及于关注,知情权作为公民享有的一项基本权利,显得越来越重要。但由于行政机关长期以来形成的错误认识,听证制度作为公民了解政府有关信息的制度性保障,在实践中未得到有效执行。存在的问题主要有:
1、正式的听证制度仅在《行政处罚法》中有所规定
正式的听证制度仅在《行政处罚法》中有所规定,其余尚处于立法实践阶段,这就使得有些行政机关对其持漠视的态度,该听证的未听证,或者无故拖延听证等情况时有发生,再加上对行政相对人的轻视态度,听证制度在我国行政机关的执行状况不理想。
2、行政首长制在听证过程中仍占主导地位
目前,学者们的争议焦点主要集中在“听证笔录是否作为行政机关做出行政决定的唯一依据”,从西方的案件排它性原则来看,听证笔录为行政机关做出行政决定的唯一依据。但就中国的国情而言,行政机关系统长期奉行行政首长制,在听证结束后,行政决定的最终形成还有赖于行政首长的裁决。另一方面,听证后采纳证据、认定事实仍不能避免,原因在于中国公民的法律意识不强、总体素质较低,要完全依赖于听证过程中质证的证据做出行政裁决尚不可能作到。
3、公民听证意识有待相对较低
近年来全国各地掀起的“听证会热”为我国听证制度作了一次广泛的宣传。不尽人意的是这些听证会在举行过程中存在着不少违反听证程序的做法,媒体对听证制度认识上存在误区从而导致了错误报道,混淆了广大人民对听证制度的认识,误将听证会等同于一般的座谈会,这对听证制度在我国的发展是极为不利的。因此进一步规范听证会的制度刻不容缓。同时加强全民的普法教育,提高全民总体素质也十分必要。
4、对听证主持人缺乏相应的制度性保障
听证程序的实施质量如何,在相当程度上取决于听证主持人,他与程序公正紧密相关。正如美国学者伯纳德•施瓦茨教授所强调的,“由公正、超党派的审讯官主持的公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所做的裁决一样,行政官员在听证中所做的裁决也必须由公正、超党派的审讯官做出。如果审讯官或者行政机关受到法律偏见的影响,那么行政裁决则是无效的。”为了确保听证主持人的独立性,首先必须在制度上确保其能独立地行使有关听证的权利,这就有待于在今后的立法中加强和确保听证主持人法律独立性的相关法律制度,实现听证主持人制度化。而另一方面,提高行政官员队伍自身的整体素质也是不可或缺的条件。
(二)对听证制度的一些完善
1、广泛开展全民听证制度的宣传活动
有关政府部门应积极组织行政庭工作人员深入群众,宣传法律法规。认真听取群众意见,并将意见即时反馈给主管政府。一方面可以解决听证代表制中存在的不具广泛代表性的难题,另一方面听证主持人可针对双方当事人争议的焦点提前做好准备,从而在听证过程中正确地引导听证会的顺利进行,实现行政听证制度的公正与效率的。
2、建立相应的违反听证程序的救济制度与之相配合
有权利就有救济,否则权利难以得到及时、合理的保障。在实践中违反听证程序有两种情形:一是应当听证而未听证;二是在听证中违反听证程序的法律规定。针对此,笔者建议,可在今后的《行政诉讼法》和《行政复议条例》中增加相应的条款规定,完善其相应的救济法律制度。
3、确保行政听证制度法制统一性
程序的价值在于落实法律的执行,在以《行政处罚法》为突破口的各种单行行政法律、法规中分别规定相应的听证制度,在实践中具有较强的可操作性。然而由于出发点不同,会出现相互矛盾的情况,因此在将来要修定的《行政程序法》中对行政听证制度的定义、基本原则、基本步骤等做出详细的明确规定显得十分必要。
四、从宪政角度对听证制度的认识
宪政的核心思想是限制公权力,保障公民基本权利,本文正是从这个角度,以文章上部分为基础,对我国听证制度做一个简单的评价。
(一)听证会和公民基本权利
举行听证会,不仅仅是为了保障公民的知情权。理由如下:大部分行政行为会对公民基本权利产生限制,合法的行政行为意味着在宪法和法律允许的范围内进行了限制。从法理上说,法律应尽可能扩大公民的自由,对其的限制是迫不得已的。就公法和私法而言,公法应该充分当事人的自由选择,表现为对当事人权利和自由的尊重,同时由于公权力本身的局限,特别在经济领域,需要注重个人自治。听证会制度,在行政权力扩张的背景下,无疑成为克服公权力运行缺点,保障个人权利和发挥个人作用的重要制度。
(二)公权力和公民基本权利的协调
尽管听证会体现了政府决策的民主化,但是听证会本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、机会均等、多数决定原则之上的决策程序,而听证会只是政府机关决策前的一种征求意见程序,听证会本身并不决策。正因为如此,听证会的运作过程与民主的运作过程存在着很大的差别。比如,民主决策过程由投票产生代表,每名代表有同样的投票权,而听证会的参加人由政府机关选择,参加人以其专业知识而不是投票权影响决策;民主必须根据多数人的意见决策,而听证会完全有可能采纳少数派的意见。这样,听证会的参加人构成及其专业素质对于听证会的成功与否就具有决定性的作用。以摇号、抓阄、抽签或者选举等“民主”方式选择听证会的参加人,首先就是对听证会程序与民主程序的一种误读和错误嫁接。
实际上在听证制度中以民主的方式过于追求对公权力的限制,不仅降低了行政效率,对个人自治的过分张扬,也不利于对公共利益的保护,以此,必须注重权力和权利的协调。协调主要有以下两种方式:违宪审查制度和听证制度。在违宪审查中,判断某一个涉及对基本权利可能做出限制的公权力行为是否违宪,通常采取的标准是比例原则和利益衡量理论,即在正当目的前提下(通常是公共利益需要),最低限度基础上,把对某一项基本权利进行限制所获得的利益和由于该限制所丧失的利益进行比较,在可以判断前者的价值高于后者的情形下,才对该项权利做出适当的限制。在听证制度中,主要通过听证程序的设置和听证者的意见对行政决策的拘束力来实现的。
(三)听证程序的意义
即使在一个高度法治化的国家里,由于人性和利益的驱动,我们很难确定的说某个行政行为完全排除了不合理因素的干扰。如卢梭所说,“一个国家官员代表了三种意志,一是他本人的,一是他所在集团的,一是国家的”。行政权本身就含有大量的自由裁量权,它的扩张必然引起人们的担忧。由于违宪审查的事后救济和非专业化特点,听证制度迅速发展起来。但另一面,与违宪审查相比,听证制度中对公权力的限制理性化较低,在听证中权利对权力的约束不同于司法。即在违宪审查中,被法院认为合法和合理的行政行为,有可能在听证中被否决(当然听证参加者不具有决定权),原因在于听证结果是意志自由选择下的结果。