从英国公共调查制度的立法和实践来看，公共调查的目的正如曾主持过多起公共调查的前英国上诉法院法官，现任英国最高法院大法官克拉克所认为的，“公共调查的目的有两个，其一是确定事实，其二是吸取教训，以保证未来不会出现同样的错误。”

“窃听门”引发的公共调查

英国近年最有名的公共调查案件，就是针对默多克“传媒帝国”旗下的《世界新闻报》“窃听门”事件的调查。“窃听门”事件发生之后，除了议会举行了该案的听证会，司法机关介入并拘捕大批涉案人之外，英国的公共调查制度也逐步启动。

2011年7月6日，英国首相卡梅伦向议会宣布将召集一个由上诉法院资深法官布莱恩·亨利·利文森爵士领衔的，其他专家参与的六人调查小组对“窃听门”事件进行调查，反思英国报纸的媒体伦理及媒体文化。7月20日，卡梅伦宣布此次公共调查的范围将不局限于对报纸行业的调查，而是扩大至对广播电视和新兴的社交媒体的调查。

调查小组的授权范围包括两个部分。第一部分包括：了解报社与政府官员及警察的关系；反思现有媒体管理政策的利弊；考虑如何制定高效的政策和法律，以支持媒体自由、建立多元化的媒体和独立于政府的媒体；鼓励提升媒体行业的专业水准和保证媒体自觉遵守职业伦理；分析如何规制政府官员与媒体的关系。第二部分则包括：调查报社的非法和不当行为，报社从业人员和大都会警署警察的不当行为，警察接受贿赂的情况以及新闻集团内部管理的失败等。根据目前报道来看，该案的调查期限为12个月，调查报告要全文公布并提出对政府下一步所应采取行动的建议。

卡梅伦首相所展开的此次公共调查的依据是2005年《调查法》（以下简称“2005调查法”）。在2005调查法施行以前，英国国内的公共调查是依据1921《调查法庭（证据）法》（以下简称“1921调查法”）及其他一系列的法令的规定来进行的，因此公共调查组织的类型和背景十分多样，其中包括针对各种违法犯罪的由检察官主导的具有司法性质的个案调查，议会和枢密委员会的专门委员会的调查，还有各种民间团体的调查。但是人们发现这种多体系的调查模式存在一定的弊端：有调查权限的司法调查和议会调查的范围太过狭窄，往往只关注专门的事件。除此之外，组建议会专门的调查委员会的成本太高，司法调查对证明事实所要求的标准太高，程序又太过漫长；民间调查往往没有法律所保障的调查权限和资金保证，很难收集到必须的证据，得出相对全面和可靠的结论。议会和政府考虑反思1921调查法及现有的调查制度的得失，并希望在吸取已有经验的基础上，制定一部更好的调查法作为日后公共调查的指引。2005年4月7日，英国议会表决通过了2005调查法，该法于同年6月7日开始实行，1921调查法即告废止。正是这部法律构成了目前英国公共调查制度的法律基础。

调查的中立性是赢得公信的前提

根据2005调查法的规定，当已经发生的事件有可能引起或者已经引起公众关注，或者某件即将发生的事情已经得到公众关注的情况下，负责管理该事件所涉及事务的内阁大臣有权启动公共调查程序，任命调查小组对该事件进行调查。

公共调查开展的第一步就是要组建中立、专业的调查小组。中立是调查组能够进行独立调查并给出公正结论的前提，因此中立是成为调查组成员的最首要的标准。与被调查事件有直接利益关联的人，或者与调查结果有利益关联的团体有密切关系（间接利益关联）的人是不能被任命为调查组成员的，调查组成员在获得任命前，应当如实向负责组建调查小组的大臣报告自己是否与所调查的事件存在上述直接或间接的利益关联，获得任命后也要注意自己的行为不会影响自己的公正性。专业则是按照需要调查事项的范围和特点，将相关领域的专业人士吸收到调查小组中，保证调查结论的专业性。领衔“窃听门”小组的利文森法官最近就因被人怀疑其中立性而遭遇了严重的质疑危机，因为有工党议员指出利文森法官曾在前年7月和去年1月参加过默多克女婿所举办的两次名流云集的大规模社交聚会，所以他不该成为调查小组的主席。这一质疑马上引起了上诉法院和唐宁街的回应：上诉法院院长回应说，利文森法官出席聚会是经过院长同意，利文森法官的发言人则赶忙声明，利文森法官与默多克的女婿没有关联，聚会之后也没有任何联系，而唐宁街10号则声明，利文森法官在获得任命前已经如实向首相声明了自己曾参加过这两次聚会，但是首相认为这不会影响利文森法官和调查小组的中立性。

中立还要求调查小组的独立性，虽然调查小组是由内阁大臣所任命的，但是调查小组成员基本上来自于政府之外，其成员往往由退休的公务员、法律界人士和专家学者主持，具有独立品格的法官往往会成为调查小组的负责人，因此调查小组相对独立于政府之外，其独立性、公信力和专业水准，都能得到保障，其所作出的调查结果能为公众所相信。

还原事实与完善制度

公共调查担负着还原事实和完善制度，避免惨剧再次发生的任务，因此调查小组的调查授权范围也是一个很重要的方面。调查授权范围不是简单和随意制定的，它是内阁大臣和调查组成员以及相关人士和相关部门充分协商后才划定的。其调查的范围是对现有制度的全面检讨和反思，是对相关人员的全面调查。越是事前的论证和协商，越是全面而详尽的调查计划才能使公共调查发挥最大的作用。从上文所述的“窃听门”事件所划定的调查授权范围不难看出，事件发生的原因，事件的各个方面的审视和相关制度的优劣考察都该是公共调查的范围。

公共调查的期限没有固定的标准，因为随着事态的发展和被调查事件的复杂程度，在法律规定的前提下，负责组建调查小组的大臣有权调整授权范围，这会延长调查的期限。耗资巨大的“血腥星期天”的调查时间是12年，“窃听门”的调查时间初步定了12个月。英国很少有短期内就有结果的调查。因为严肃、认真的调查绝不是在短期限内就可以完成的，这是由公共调查的深度和全面性所决定的。

由于公共调查对公众生活和社会的重要意义，其调查权力必须得到强有力的保证。2005调查法赋予了调查小组强制传唤证人及时接受调查和收集证据的权力，不配合调查的证人或者伪造、篡改、毁损证据的人，将会被高等法院审理并定罪，承担罚款和一定期限监禁的法律责任。

需要指出的是，2005调查法并没有将公共事件的调查权垄断在内阁大臣手中，民间调查依然可以自由进行。由于民间调查往往会受到调查权限和调查费用的限制，使原有的调查无法继续进行或者调查结论不够完善。而公共调查有公共财政支持，且享有广泛的调查权力，所以2005调查法专章规定了其他模式的调查可以转化为该法下的公共调查的情况。只要民间调查所调查的事项符合2005调查法第一部分的规定，内阁大臣可以在民间调查组织同意的情况下将其转化为政府主导的公共调查。除此之外，专业、独立的民间调查也是受到政府的尊重的，其结论可以与政府主导的独立公共调查结论一道成为公众对该事件认识的参照。

所谓公共调查当然要有公众的参与和监督，根据该法的规定，公众参与的主要方式是在公共调查期间，参与旁听调查听证，翻阅及获取调查小组所掌握的相关的证据，但非因法定原因和调查小组主席同意不得对调查程序进行录音录像。公众参与和监督还体现在调查结束后，调查小组需要向社会公布调查报告全文，公布调查的所有记录和细节，并在合理期限内将调查报告报送给议会。调查费用的明细也要向社会公开。调查报告的内容不仅仅要包括调查小组所确定的事实，还要在授权范围内给出调查小组对相关制度完善的建议，如果调查小组内有不同意见也要如实在调查报告内载明，调查报告的全文在网络上都能自由获得。调查结果也要受到代表民意的议会的监督。“血腥星期天”案的第一次调查结果就是因为部分内容受到质疑，议会才在1998年组织了第二次公共调查。


（作者单位：陕西省西安市中级人民法院）


新闻出版总署


关于加强音像制品、电子出版物和网络出版物审读工作的通知


新出音［2007］129号


各省、自治区、直辖市新闻出版局，海南省文化广电出版体育厅，总政宣传部新闻出版局，新疆生产建设兵团新闻出版局：
　　近年来，我国音像电子和网络出版业发展很快，年出版音像制品和电子出版物已超过4万种，网络出版的发展势头迅猛，大量优秀音像制品、电子出版物和网络出版物的出版，极大地丰富了人民群众的精神文化生活。然而一些音像电子和网络出版单位由于政治意识淡薄，责任意识、大局意识不强，在出版过程中也出现了不少问题，主要表现为：有的出版内容违反了国家的法律规定和党的方针政策，损害公共利益；有的内容庸俗，低级趣味，有害青少年身心健康；有的质量低劣，粗制滥造。因此，为更好地做好音像制品、电子出版物和网络出版物的审读工作，提高音像电子网络出版内容质量、满足社会和人们的精神文化需求，加强出版管理工作，现就有关事宜通知如下：
　　一、要充分重视加强审读工作的重要性和必要性
　　审读工作是新闻出版行政部门的一项基础性工作，是新闻出版行政部门转变政府职能，加强社会监管，依照国家法律法规所进行的一项重要执法工作，也是巩固马克思主义在意识形态领域指导地位的需要。音像制品、电子出版物和网络出版物作为新兴媒体，技术含量高，内容丰富，传播速度快，传播范围广，社会影响大，各省级出版行政部门要高度重视对音像制品、电子出版物和网络出版物的审读，要以“三个代表”重要思想和党的十六届六中全会精神为指导，不断增强政治意识和大局意识，把握正确的出版方向，为推动社会主义和谐社会建设提供强大的精神动力和智力支持，为党的十七大胜利召开营造良好的舆论环境。
　　二、审读工作的重点和内容
　　新闻出版管理中的审读，主要对出版内容是否符合国家的法律、法规及方针、政策，是否存在反对宪法确定的基本原则的，是否危害国家统一、主权和领土完整，危害国家安全，泄露国家机密，破坏民族团结，宣扬邪教迷信和色情暴力等方面进行审读。音像制品、电子出版物和网络出版物审读主要包括：
　　（一）音像制品和电子出版物年度选题计划的审核。要按照总署下发的加强音像制品和电子出版物年度选题计划备案工作的通知，认真做好音像制品和电子出版物年度选题审核和备案工作。
　　（二）对已出版的音像制品和电子出版物的内容进行审读。包括专项审读和日常审读：
　　专项审读，即是有针对性的，对重点选题、重大选题和敏感选题的审读，特别是对涉及“双重大”内容或社会热点选题的审读。
　　日常审读，即通过抽查或例行审读，及时了解出版动态、特点和存在的问题，监督了解音像制品和电子出版物的整体质量。
　　（三）对网络出版内容的监管。检查网站出版内容是否符合许可范围、出版宗旨。重点关注网络出版中常带有倾向性、苗头性的问题，争取早发现、早研判、早报告、早处置。对网络出版中所发现的重大突发事件，力求第一时间报告舆情，并按中央有关文件的要求提出处置意见和措施，及时处理。建立健全网络出版舆论信息收集和分析、信息协作和沟通机制，要加强对群众举报的受理和有害信息的查处工作，并依法严惩制作传播有害出版信息的网站和个人。
　　三、要建立健全审读制度及程序
　　各省级出版行政部门要加强审读工作的制度化建设，建立健全反应灵敏、调控有力的审读信息预警机制，要投入必要的人力、物力和资金，确保本辖区内音像电子和网络出版的审读工作有效开展。
　　（一）加强审读工作的组织领导，建立审读办法和审读工作程序。
各省级出版行政部门要加强对审读工作的领导，成立音像电子和网络出版审读的组织机构，并结合本区域的实际情况，制定本区域内音像电子和网络出版的审读办法和审读工作流程。
　　（二）建立必要的专家审读队伍。
　　音像制品、电子出版物和网络出版物的审读队伍要由政策水平强、具有一定权威性的专家组成，专家的选择要涵盖不同的学科，并要求能熟练运用音像、计算机和网络技术。同一出版物要由2名或2名以上的专家进行审读，专家的审读要形成审读报告，供出版部门决策时参考，对审读意见分歧较大的要组织召开专家审读论证会。
　　（三）各地要高度重视互联网出版技术手段的建设，提高互联网出版监管智能水平，增强互联网出版舆情研判的科学性和时效性，建立适合本地区互联网出版舆情分析系统，与总署网络出版监控系统有效对接。
　　（四）加强信息反馈，确保审读信息的畅通。
　　总署负责全国音像电子和网络出版审读工作的监督和指导，组织重点或专项审读工作，具体工作由总署音像电子和网络出版管理司承担。各省级新闻出版局负责本地区审读工作的组织、协调、监督和指导，要与总署建立通畅的信息沟通渠道，要有专人负责。总署将及时向各省级新闻出版行政部门通报全国音像电子和网络出版审读工作的开展情况、审读工作的动态及需要注意的问题。为便于审读信息的沟通，总署音像电子和网络出版管理司设立了工作信箱：yinxiangsi@yahoo.com.cn，各省级新闻出版行政部门也要设立相应的工作信箱，工作信箱的回执可在中国音像电子和网络出版管理网上进行下载，请填写完整并盖章后于2007年3月10日前反馈我署。
　　四、严格执行重大出版情况报告制度
　　对本区域发生或审读中发现的重大出版事项和产生重大社会影响的出版问题，各音像电子和网络出版单位要及时报告本地区新闻出版行政部门，各地新闻出版局要及时报告总署。
　　各新闻出版行政部门要尽职尽责，扎扎实实地把好审读这个关口，为促进我国音像电子和网络出版事业健康、繁荣发展服务。



新闻出版总署
二○○七年二月十六日