地方制度法专题：摊贩管理的府际关系之立法政策

陈朝建


壹、前言

　　违规摊贩如何管理的问题，通常与违章建筑、交通违规案件处理并列为「都市三大毒瘤」；而且，如摊贩管理未善加处理的话，还会导致摊贩任意扩增以及随意设置，并造成市容脏乱、形象落后，更属「后进国家」的具体表征。


　　有鉴于此，关于台湾地区摊贩之管理规范，早年系以省市单行法规（如省市摊贩管理规则等职权命令）[1]暨民国七十九年由行政院颁定之「改进摊贩管理问题之具体处理措施」（性质上系属行政规则）为主要的执行依据，惟为落实摊贩之管理，且考虑该管理措施不惟涉及人民之权利义务事项，本属国家的重要事项或至少亦属重要之地方自治事项范畴；因此，基于法律保留原则或地方自治条例保留原则之法治国家理念，应以法律或自治条例加以规范。


　　单就此点而言，即涉及中央与地方之间立法权限划分的问题。尤其是，地方制度法施行之后，地方分权的声浪高涨，故有关摊贩之许可、管理及取缔、摊贩集中区设置与限制等事项，系属地方政府主管机关之职权，加诸台湾各地区发展状况，及政治经济生态差异不一的结果，如由地方政府自行制定自治条例，以为规范，更可收所谓的「因地制宜」之效果。


　　可是，诸多地方政府对以自治条例之制定形式、规范内容与裁罚事项等，却提出很多问题以及窒碍难行之处，因此如为辅导及协助地方政府能够顺利推动相关立法措施，并落实地方自治精神与辅导管理摊贩之相关问题，似有必要由中央做「框架式立法」或「引领式立法」，始得有效协助地方立法、政策规划并执行该项问题之解决。


　　遗憾的是，行政院提交给立法院审议的「摊贩条例（草案）」却经常因「届期不连续原则」或行政院会议要求从长计议之故，宣告无疾而终，迄今尚未完成立法。不仅如此，目前仅少数地方自治团体完成摊贩管理自治条例的立法，如：基隆市的摊贩辅导管理自治条例、桃园县的摊贩管理自治条例、台中市的摊贩管理辅导自治条例（以及台中市摊贩集中区观光夜市及主题市集设置办法等自治规则）等[2]；即连法治水平程度较高的台北市所拟定之「台北市摊贩管理自治条例（草案）」都尚未完成立法成立，遑论其它县市、直辖市之立法进度更属缓不济急，甚至偶而还会出现消极抵制的现象，导致摊贩管理的府际关系之立法政策依然不明，而有待吾人研究并予以厘清。


贰、摊贩的定义与类型


　　必需说明的是，本文所指的「摊贩」并不同于「摊商」，系专指于户外公共场所或公、私有土地之设摊营业者[3]。


　　至于，「摊贩集中区」则是指由主管机关公告指定特定区域供摊贩集中营业之场所。基此，如另依摊贩营业场地区分摊贩之类型，即可区分为：


（一）零星摊贩：即经个别核准，而未于「摊贩集中区」营业之摊贩，亦可称为个别摊贩。


（二）集合摊贩：即于摊贩集中区或其它许可之区域（或路段），集体从事摊贩业务者，另依其经营时段可分为：


　　（A）经常性集合摊贩：即于摊贩集中区内，以定时、定点方式经常营业者（例如台北市华西街摊贩集中区之摊贩）；


　　（B）临时性集合摊贩：即于许可区域（或路段）内[4]，以定时、定点方式临时营业者（例如于特定日如节庆、庙会等临时设摊营业之赶集式摊贩、短期性特色主题市集等）。


参、摊贩管理的府际权限划分-以立法权为中心


　　整体而言，摊贩管理的权限，如依「台湾省摊贩管理规则」[5]观之，其主管机关在中央为经济部，在县市则为县市政府，在乡镇市则是乡镇市公所。尤其是，依该规则之规定，县市政府或乡镇市公所另需肩负摊贩之规划、登记、发证及管理，甚至取缔之权责。


　　不仅如此，商业登记法第四条固然规定「摊贩」属于小规模商业，得免依该法规定从事商业登记，但反面解释之，摊贩管理作为商业管制政策的范畴，则其主要权责管理机关在中央仍属经济部；惟地方制度法第十八条、第十九条第七款第三目及第二十五条、第二十六条等另规定，直辖市、县市得就工商辅导及管理的经济服务之自治事项（含摊贩管理事项），制定自治条例或订定自治规则予以规范，就此而言，直辖市政府、县市政府对于摊贩管理事项亦有管辖权责，甚且县政府亦得依法规「委办」给乡镇市公所管辖。
四川省人民政府


四川省国营企业固定职工病假待遇改革试行办法
四川省人民政府



为了保险职工病休期间的基本生活，适当解决目前国营企业职工病假待遇上存在弊端，调动职工的劳动积极性，促进社会主义现代化建设，特制定本办法。
第一条 职工 （包括学徒工、熟练工、实习生、练习生，下同）因公负伤 （含职业病，下同）在停工治疗期间，工资照发。
第二条 职工患病 （含非因工负伤，下同），停工治疗在六个月以内的短期病假工资工资为：
一、连续工龄不满三年的，按本人标准工资的百分之六十发给；
二、连续工龄满三年不满十年的，按本人标准工资的百分之七十发给；
三、连续工龄满十年不满二十年的，按本人标准工资的百分之八十发给；
四、连续工龄满二十年不满三十年的，按本人标准工资的百分之九十发给；
五、连续工龄满三十年以上的，按本人标准工资的百分之九十五发给。
第三条 职工患病停工治疗在六个月以上的长期病假工资为：
一、连续工龄不满十年的，按本人标准工资的百分之六十发给；
二、连续工龄满十年不满二十年的，按本人标准工资的百分之六十五发给；
三、连续工龄满二十年以上的，按本人标准工资的百分之七十发给。
第四条 一九四九年九月三十日以前参加革命工作而又符合离、退休后享受原工资照发待遇的职工和原系全国劳动模范、省级劳动模范、以及部队军以上单位授予的战斗英雄，或曾立一等功，并一直保持荣誉的职工，在病假期间，工资照发。
第五条 职工在患病期间，领取的长、短期病假工资，每月低于学徒工第一年生活补贴标准的，应按学徒工第一年生活补贴标准发给。
第六条 病假期间，当年内几次病休应累计计算，跨年度连续请病假休息的，其病假时间也应与上年最后一次病假时间累计计算。病休累计在六个月以内的 （不含节、假日，下同），为短期病假；病休累计在六个月以上的，为长期病假。长期病休职工，复工时，应经医务劳动鉴定委?
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第七条 职工长期患病，连续停止工作两年以上，不能恢复工作的，由县以上医院证明，经医务劳动鉴定委员会确认，全部丧失劳动能力的，一般应按规定作退休、退职处理。
第八条 凡弄虚作假，开假证明病休的，一经查出，应作旷工处理。
第九条 县以上集体所有制企业，经济条件允许的，经主管部门批准后，可参照本办法试行。
第十条 本办法由省劳动人事厅负责解释。



1987年4月6日