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商务部办公厅关于进一步完善典当业监管及风险防范制度的通知

时间:2024-07-23 15:40:35 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8563
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商务部办公厅关于进一步完善典当业监管及风险防范制度的通知

商务部


商务部办公厅关于进一步完善典当业监管及风险防范制度的通知

商建字[2008]119号


各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团商务主管部门:

  为促进典当业规范经营,完善企业内部控制制度,便利行业日常监管,保障典当业安全平稳可持续发展,根据《典当管理办法》(商务部、公安部令2005年第8号)及商务部有关监督核查和年审等规定,现就有关工作通知如下:

  一、强化典当业监管责任制。各地商务主管部门要充分认识典当行业经营的特殊性,按照《典当管理办法》及相关规定,切实加强行业日常监管工作。省级商务主管部门要细化本地区典当行业监督核查实施意见和工作方案,建立健全本地典当监管机制和组织网络,按监管职责落实分管领导和岗位人员;并定期对辖区内典当监管人员进行监管知识和技能培训,及时开展监管经验交流,提高监管人员的政策水平和监管能力,确保监管工作不因机构调整和岗位变动而缺位,真正把典当行业管理工作做到精心组织,严格把关,落实环节,监管到位。

  二、加强监督核查和年审工作。监督核查和年审是典当业监管的重要工作,也是强制违法违规典当行退出的重要手段。各地商务主管部门要严格按照《商务部办公厅关于加强典当业监督核查和信息报送工作的通知》(商办建函[2007]34号)和《商务部办公厅关于进一步做好典当行年审有关工作的通知》(商办建函[2008]20号)要求,通过定期检查和不定期抽查,将年审工作与日常监管、规范核查、调查研究和指导服务结合,实行动态监管和全过程监督。

省级商务主管部门要就年审的范围、审查重点和方法步骤进行细致部署,各地商务主管部门要对典当企业实际注资、出资人及出资情况、持续资本情况、经营地址变更、财务状况、组织机构及内部管理、统一当票使用情况、遵守法律法规及《典当管理办法》等情况逐一核实。指定的注册会计师事务所要针对典当企业的资产负债表、利润表、现金流量表和财务会计报表主要项目注释等全部资料、典当行资金来源及货币资金管理情况(典当业务涉及大额现金支取时要符合《现金管理暂行条例》和《人民币银行结算帐户管理办法》等规定)等进行实地审计,审计报告要针对商办建函[2008]20号文第二项七条重点核查事项逐一形成审计结论。

  三、定期报送行业核查和年审报告。省级商务主管部门要组织辖区内监管人员认真学习和领会商办建函[2007]34号文要求,明晰经营指标内涵,督促企业按时报送,及时审核汇总信息,按时形成分析报告。省级商务主管部门要分别在每季度第一个月10日和每年4月12日前,将本地区典当业季度情况分析核查报告和年审报告正式报送商务部。年审报告应包括年审的组织领导、工作程序及做法,当地典当企业参加年审情况及年审结论,本地典当业年度经营情况、核查和年审发现的主要问题,违规情况及违规企业,整改措施及效果,政策建议及年审规定的附表等。商务主管部门负责人要认真审阅本地区典当业季度分析核查报告和年审报告,了解辖区典当业经营情况,及时发现问题,完善整改措施,真正将信息核查作为依法行政,提高监管水平的重要手段。

  四、及时查处违规典当行为。针对各地核查和年审中发现的违规企业和违规行为以及寄售、寄卖等机构非法经营典当业务等,商务主管部门要会同公安、工商等执法部门及时查处;发现超过规定限额或跨区域获取商业银行贷款、贷款资金挪用等情况及时向当地银行监管部门通报情况;对于未通过年审且连续两次整改不合格的典当企业,各地商务主管部门要及时公告,并会同工商部门按年审规定要求,收回《典当经营许可证》,并公告撤销其典当经营资格,责令其退出典当行业。重大事件和问题要及时向上级有关部门汇报。

  五、统筹规划典当行业发展。各地要按照科学发展观的要求,综合分析本地经济形势、典当业现状及融资需求等因素,按照统筹规划,合理布局的原则,编制与本地区经济发展相协调的典当业年度发展规划,确定本地区典当行业发展思路、发展目标、布局原则及政策措施;结合《商务部办公厅关于2008年批准新增典当行工作安排的通知》(商办建函[2008]61号)要求,按照规范操作、公开透明、明确职责、从严把关的原则,进一步完善新增典当行工作方案,落实组织领导、办事机构、工作原则、受理、推荐及公示程序等。各地年度发展规划以及新增工作方案应于每年2月底前报商务部。

  六、完善典当公司制度建设。各地商务主管部门要指导典当企业依据《公司法》和《典当管理办
法》,建立良好的公司治理、内部控制、合规和风险管理机制,增加典当制度和业务规则的透明度,强化内部制约和监督,保证规章及制度贯彻落实的执行力度;各地商务主管部门要及时对新增典当企业进行行业准入教育,责其了解和掌握必要的法律法规和政策要求,强化经营者诚信守法和职业道德意识,切实遵守经营规则,严格操作程序,保证新入行企业高起点,规范化运营。

  七、推动典当行业自律。鼓励典当行业协会推动和促进行业自律,通过发布典当业防范经营和社会风险相关指引,推进典当企业修炼内功,科学操作,合规经营,最大限度地防范风险,推动典当业适应宏观经济发展需求调整业务结构,确立现代经营理念和品牌意识,在全行业开展公司治理和规范经营评价与监督活动,建立典当系统违规违约信息通报机制;引导社会舆论正面宣传典当业的社会服务功能和扶持中小企业发展的典型事例,为典当业健康发展,更好地贡献于经济建设,创造良好的外部环境。

  特此通知



                                商务部办公厅
                             二○○八年十一月十二日

郑州市房屋专项维修资金管理办法

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府令

第186号

《郑州市房屋专项维修资金管理办法》业经2009年12月31日市人民政府第17次常务会议审议通过,现予公布,自2010年3月1日起施行。

    

  市 长 赵建才

二○一○年一月十八日



郑州市房屋专项维修资金管理办法



第一章 总 则

第一条 为加强房屋专项维修资金管理,建立房屋维修保障机制,维护房屋专项维修资金所有人的合法权益,根据国务院《物业管理条例》规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本市行政区域内房屋专项维修资金的交存、使用、管理和监督,适用本办法。

第三条 本办法所称房屋专项维修资金,是指专项用于房屋共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。本办法所称房屋共用部位,是指根据法律、法规和房屋买卖合同,由单幢房屋业主或者结构相连的不同楼幢业主共有的部位,一般包括:房屋的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等。本办法所称房屋共用设施设备,是指根据法律、法规和房屋买卖合同,由单幢房屋业主或者不同楼幢业主共有的附属设施设备,一般包括电梯、天线、照明、消防设施、绿地、道路、路灯、排水设施、池、井、非经营性车场车库、物业管理用房、信报箱、公益性文体设施和共用设施设备使用的房屋等。

第四条 房屋专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则。

第五条 市、县(市)、上街区房地产主管部门负责本行政区域内房屋专项维修资金的监督管理工作,其设立的房屋专项维修资金管理机构,具体负责房屋专项维修资金日常管理工作。财政、物价、审计等有关部门按照各自职责,共同做好房屋专项维修资金的监督管理工作。



第二章 交 存

第六条 凡单幢房屋或者一个物业管理区域内房屋有两个以上产权人的,应当建立房屋专项维修资金。

第七条 商品房屋(含经济适用住房、单位集资合作建房及拆迁安置房屋,下同)的房屋专项维修资金由业主交存;廉租住房的房屋专项维修资金由产权人交存。已售出的公有住房的首期房屋专项维修资金由售房单位交存;续交的,由业主交存。

第八条 首期房屋专项维修资金按下列标准交存:(一)出售公有住房的,由售房单位从售房款中提取30%交存;(二)无电梯房屋,由业主按建筑面积每平方米35元交存;有电梯房屋,由业主按建筑面积每平方米65元交存。市房地产主管部门应当根据房屋建筑安装工程每平方米造价,适时调整并公布首期房屋专项维修资金的交存标准。

第九条 首期房屋专项维修资金,业主可以直接存入房屋专项维修资金专户,也可以委托房地产开发企业代交。业主应当在房屋交付使用前,将房屋专项维修资金存入房屋专项维修资金专户。委托房地产开发企业代交的,房地产开发企业应当自收到房屋专项维修资金之日起30日内,将代交的房屋专项维修资金存入房屋专项维修资金专户。尚未售出的房屋,由房地产开发企业在办理房屋所有权初始登记时代交该部分房屋的专项维修资金。公有住房的售房单位应当自收到售房款之日起30日内,将提取的房屋专项维修资金存入房屋专项维修资金专户。

第十条 未按本办法规定交存首期房屋专项维修资金的,房地产开发企业不得将房屋交付购买人。

第十一条 业主交存的房屋专项维修资金属于业主所有。从公有住房售房款中提取的房屋专项维修资金属于公有住房售房单位所有。

第十二条 房屋专项维修资金自交存之日起,按照国家规定的银行存款利率计息,由代管单位与专户管理银行按年结存到户。房屋专项维修资金交存第一年按银行同期活期存款利率计息;一年后,按银行同期一年期定期存款利率计息。

第十三条 专项维修资金实行业主自主管理与政府代为管理的方式,鼓励业主通过民主、协商的原则,实行业主自主管理。实行业主自主管理的,应召开业主大会,经该物业管理区域内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意,由业主大会授权业主委员会负责专项维修资金的日常管理。未成立业主大会或者业主大会决定委托政府代为管理的,其专项维修资金由房屋专项维修资金管理机构代为统一管理。已售公有住房提取的房屋专项维修资金由房屋专项维修资金管理机构负责管理。

第十四条 房屋专项维修资金管理机构或者业主委员会应当在所在地委托商业银行作为房屋专项维修资金专户管理银行,并开立房屋专项维修资金专户。开立房屋专项维修资金专户,应当以物业管理区域为单位设账,按房屋户门号设分户账;未划定物业管理区域的,以幢为单位设账,按房屋户门号设分户账。已售公有住房的房屋专项维修资金专户,按售房单位设账,按幢设分账;业主续交时,按房屋户门号设分户账。

第十五条 业主大会决定实行业主自主管理的,专项维修资金管理机构应当将代管的房屋专项维修资金划转业主委员会开立的房屋专项维修资金专户。业主委员会自主管理房屋专项维修资金的,应当接受所在地房屋专项维修资金管理机构的监督。

第十六条 业主分户账面、公有住房售房单位分账账面余额不足首期房屋专项维修资金数额30%的,应当由业主续交。商品房屋的房屋专项维修资金数额续交后应不少于首期房屋专项维修资金。公有住房的房屋专项维修资金业主首次续交标准执行本办法第八条第(二)项规定;业主分户账账面余额不足首次续交的房屋专项维修资金数额30%时,应当由业主再次续交,再次续交后的房屋专项维修资金数额应不少于业主首次续交的房屋专项维修资金。续交房屋专项维修资金,可以一次性足额续交,也可以分期续交。已成立业主大会的,续交方案由业主大会决定;未成立业主大会的,续交方案由房屋专项维修资金管理机构决定。

第十七条 房屋共用设施设备报废后回收的残值,应当用于补充房屋专项维修资金。利用房屋共用部位、共用设施设备进行经营的业主所得收益,应当主要用于补充房屋专项维修资金,但业主大会另有决定的除外。

第十八条 房屋所有权转让时,原业主应当向受让人说明房屋专项维修资金的交存和结余情况并出具有效证明,该房屋分户帐中结余的房屋专项维修资金随房屋所有权同时过户,受让人应当将结余的房屋专项维修资金支付给原业主。当事人之间关于房屋专项维修资金另有约定的,从其约定。

第十九条 房屋灭失的,按照下列规定返还房屋专项维修资金:(一)房屋分户账中结余的房屋专项维修资金返还业主;(二)公有住房售房单位交存的房屋专项维修资金账面余额返还售房单位;售房单位不存在的,按售房单位财务隶属关系,收缴同级国库。

第二十条 本办法实施前已出售但未建立房屋专项维修资金的房屋,应当按本办法第八条规定的标准补建。



第三章 使 用

第二十一条 房屋专项维修资金应当专项用于房屋共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造,不得挪作他用。

第二十二条 房屋专项维修资金的使用,应当遵循方便快捷、公开透明、受益人和负担人相一致的原则。

第二十三条 房屋共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造费用分摊办法,相关业主有约定的,从其约定;无约定的,按照下列规定分摊:(一)商品房屋之间,由相关业主按照各自拥有物业建筑面积的比例分摊;(二)已售公有住房之间,按照相关楼幢建筑面积从公有住房房屋专项维修资金专户分账中按比例分摊。公有住房售房款中提取的房屋专项维修资金不足时,差额部分由相关业主按照各自拥有物业建筑面积从房屋专项维修资金分户账中按比例分摊;(三)已售公有住房与商品房屋之间,先按照建筑面积比例分摊到各相关物业,再按照本款第(一)项、第(二)项规定分摊;(四)未售出房屋,由房地产开发企业或者公有住房售房单位按照未售出房屋的建筑面积分摊。

第二十四条 房屋专项维修资金实行政府代管的,其使用按照以下程序办理:(一)业主委员会(相关业主)或者物业服务企业根据维修和更新、改造项目提出使用建议;(二)业主委员会(相关业主)在物业管理区域内的适当位置公示使用建议;(三)业主大会通过使用建议;未成立业主大会的,由房屋专项维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过使用建议;(四)业主委员会(相关业主)或者其委托的物业服务企业组织实施使用方案;(五)业主委员会(相关业主)或者其委托的物业服务企业持有关材料,向房屋专项维修资金管理机构申请列支;(六)房屋专项维修资金管理机构审核同意后,5日内按规定程序划转房屋专项维修资金;(七)业主委员会(相关业主)在物业管理区域内的适当位置公示房屋维修项目质量验收报告和维修费用决算情况。

第二十五条 房屋专项维修资金实行业主自主管理的,其使用按照以下程序办理:(一)业主委员会(相关业主)或者物业服务企业提出使用建议;(二)业主委员会在物业管理区域内的适当位置公示使用建议;(三)业主大会通过使用建议;(四)业主委员会或者其委托的物业服务企业组织实施使用方案;(五)业主委员会持使用方案报房屋专项维修资金管理机构备案;房屋专项维修资金管理机构发现不符合本办法规定和使用方案的,应当责令改正;(六)业主委员会向专户管理银行发出划转房屋专项维修资金的通知;(七)专户管理银行将所需房屋专项房屋资金划转至维修单位;(八)业主委员会在物业管理区域内的适当位置公示房屋维修项目质量验收报告和维修费用决算情况。

第二十六条 房屋共用部位、共用设施设备发生突发性损坏,不及时维修将严重影响业主使用或者危及房屋安全的,有业主委员会的,由业主委员会先行组织维修;没有业主委员会的,由相关业主推选的2名以上业主代表先行组织维修,所发生费用按照本办法第二十三条规定分摊。

第二十七条 单次维修费用标的达到10万元以上,应当通过招投标方式选定具有相应资质的施工单位进行维修。

第二十八条 业主委员会或者相关业主,可以委托专业中介机构对维修和更新、改造工程实施监理及对工程造价进行审核,相关费用计入维修和更新、改造成本。

第二十九条 下列费用不得从房屋专项维修资金中列支:(一)依法应当由建设单位或者施工单位承担的房屋共用部位、共用设施设备维修和更新、改造费用;(二)依法应当由相关单位承担的供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等管线和设施设备的维修、养护费用;(三)应当由当事人承担的因人为损坏房屋共用部位、共用设施设备所需的修复费用;(四)根据物业服务合同约定,应当由物业服务企业承担的房屋共用部位、共用设施设备的维修和养护费用。

第三十条 在保证房屋专项维修资金正常使用的前提下,可以按照国家有关规定将房屋专项维修资金用于购买国债。利用房屋专项维修资金购买国债的增值收益应当转入房屋专项维修资金滚存使用。



第四章 监督管理

第三十一条 房屋专项维修资金管理机构或者专户管理银行应当每年至少一次向业主、公有住房售房单位发送房屋专项维修资金对账单,告知房屋专项维修资金的交存、使用情况。业主和有关单位对公布的情况有异议的,可以要求复核。

第三十二条 房屋专项维修资金管理机构或者专户管理银行应当建立房屋专项维修资金查询制度,随时接受业主和有关单位对其分户账中房屋专项维修资金的交存、使用、增值收益、账面余额的查询。

第三十三条 收到交存的房屋专项维修资金时,房屋专项维修资金管理机构或者专户管理银行应当出具房屋专项维修资金专用票据。房屋专项维修资金专用票据的购领、使用、保管、核销管理,应当按照财政部门的有关规定执行。

第三十四条 房屋专项维修资金的财务管理和会计核算应当执行财政部门有关规定。房屋专项维修资金的代管费用,在房屋专项维修资金的增值收益中列支,由同级财政部门核定,并与房屋专项维修资金分账核算。

第三十五条 房屋专项维修资金的管理和使用,应当依法接受审计部门的审计监督。



第五章 法律责任

第三十六条 公有住房售房单位有下列行为之一的,由市、县(市)、上街区房地产主管部门责令限期改正:(一)未按本办法第八条第(一)项、第九条第三款规定交存房屋专项维修资金的;(二)未按本办法第二十三条的规定分摊维修和更新、改造费用的。

第三十七条 房地产开发企业有下列行为之一的,由市、县(市)、上街区房地产主管部门按下列规定处理:(一)违反本办法第十条规定将房屋交付购买人的,责令限期改正;逾期不改正的,处以5000元以上30000元以下罚款。(二)未按本办法第二十三条第(四)项规定分摊维修和更新、改造费用的,责令限期改正;逾期不改正的,处以3000元以上10000元以下罚款。

第三十八条 房地产开发企业违反本办法第九条第二款规定,逾期未将代交的房屋专项维修资金存入房屋专项维修资金专户的,市、县(市)、上街区房地产主管部门应当责令限期交存,并由其按照相应的同期银行定期存款利率补交双倍利息。补交的利息计入房屋专项维修资金专户。

第三十九条 业主未按规定或业主大会决议续交、补建房屋专项维修资金,或者拒不分摊维修和更新、改造费用的,业主委员会或者利益相关人可以向人民法院提起诉讼。

第四十条 违反本办法规定,房地产开发企业、公有住房售房单位挪用房屋专项维修资金的,由市、县(市)、上街区房地产主管部门追回挪用的房屋专项维修资金,没收违法所得,并可以处以挪用金额2倍以下罚款;构成犯罪的,依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。物业服务企业挪用房屋专项维修资金,情节严重的,除按前款规定予以处罚外,并建议原颁发资质证书的部门吊销其资质证书。房地产主管部门、房屋专项维修资金管理机构挪用房屋专项维修资金的,由有关部门追回挪用的房屋专项维修资金,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十一条 房地产主管部门、房屋专项维修资金管理机构违反本办法第二十九条规定的,由上一级行政主管机关责令限期改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;造成损失的,依法赔偿;构成犯罪的,依法追究刑事责任。业主大会或者业主委员会违反本办法第二十九条规定的,由市、县(市)、上街区房地产主管部门责令改正。



第六章 附 则

第四十二条 本办法自2010年3月1日起施行。2002年10月21日郑州市人民政府公布的《郑州市房屋共用部位共用设施设备维修基金管理办法》(市政府令第109号)同时废止。

肖金明 山东大学法学院 教授



关键词: 民告官/行政诉讼/司法审查/行政法转型/法治政府
内容提要: 《中华人民共和国行政诉讼法》实施近20年,评估它的价值和实际效应具有重要意义。行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度,对我国民主法制建设已经产生了巨大推动作用,对实现行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设,产生了实质性的重大影响。在制度层面上,行政诉讼法创制的法律制度在过去的20年里不断获得完善和发展,而在观念层面上,20年前的行政诉讼法确立的法律思想和制度精神具有稳定性和持续效力,对于新世纪法治政府建设仍然具有根本性的意义。


在行政诉讼法颁行之前,一些法律、法规规定公民个体或组织对行政机关的行为不服可以依据民事诉讼法的有关规定提起诉讼,法院还设立专门的行政审判庭审理行政案件。上世纪80年代末、90年代初颁布施行的《中华人民共和国行政诉讼法》,标志着我国行政诉讼制度的真正确立。这是20年前国家政治生活和行政法制建设的一件大事,是建国至今60多年来社会主义民主法制建设的一个重要里程碑。我们可以从很多方面描述它的思想价值、阐述它的象征意义、概述它的制度效应,包括它所表达的法治思想和法律精神,它所创设的基本制度和重要机制,以及近20年来对政府的执法工作和法院的司法工作所产生的广泛而深刻的影响。总体而言,尽管近20年的行政诉讼实践并没有实现人们对行政诉讼法的若干期待,行政诉讼法的实际效应不够理想,行政诉讼制度还有很大的改进空间,但统而论之,行政诉讼法对我国民主建设、法制进步、官民关系、权力制约权力、救济权利等产生的实际意义是显而易见的。(注:回顾行政诉讼法实施20周年,会有很多文章评述它自身的不足和其实际效应的局限性,行政诉讼法的不足和局限是客观事实,它远没有达到人们的预期。或许我们需要反思一下,学界是不是让行政诉讼法承载了太多的使命。不能忽视的是,这部法律和它所创制的制度有其生存、发展和发挥作用的环境条件,人们对它可以有很多期待,但不能超出它所具有的承载能力。)择其要者,行政诉讼法的主要价值和效应在于:它在法律意义上定位官民关系,创设了“民告官”的制度;它在制度意义上改进行政纠纷解决方式,建立了行政纠纷司法解决机制;它着眼于中国式的分权方式,创建了中国特色的司法审查制度,确立了司法制约行政的权力格局;更重要的是,它还预定了政府法制的基本方向,直接影响着我国行政法制长期的、全面的进步与发展。

一、行政诉讼法与“民告官”制度

行政诉讼法的第一个意义是它正式建立了“民告官”制度。“民告官”是民主国家公民的宪法权利。根据我国1982年宪法第41条的规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人们普遍认为,宪法第41条的规定赋予了公民个体或组织“民告官”的权利。当然,宪法的这一规定仅仅宣示了公民有“民告官”的权利,公民行使这一权利还需要具体制度的保障。尽管在行政诉讼法颁行之前已有多种多样的“民告官”形式,一些法律、法规和民事诉讼法也设定了“民告官”条款,但由于各类“民告官”形式的制度化程度相对较低,缺乏必要的规范性和系统性,尤其是缺失专门的诉讼形式,宪法赋予公民的“民告官”权利的实际效力大大减弱。如前所述,宪法规定的“民告官”权利的实现需要具体的、有效的制度予以保障,其中包括诉讼制度。制定和实施行政诉讼法实际上是落实宪法第41条的规定,确立和执行行政诉讼制度,就是为了有效地支持和保障宪法规定的公民“民告官”权利的实现。(注:在行政诉讼法颁行之前,对于一些法律、法规要不要规定“民告官”条款,存在尖锐的争论。1983年出台《海上交通安全法》时,关于远洋船队如果不服交通监管部门的处罚,能否告到法院,国务院的草案没有规定,有些全国人大常委提出必须规定,而交通部则不赞成。全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真带着四个副委员长到交通部长谈话,交通部的意见是:海监交通部门帽子上戴着国徽,代表国家执法,当被告不合适。彭真让法工委的同志当场宣读宪法第41条,并说这就是行政诉讼的根据,这是在执行宪法。彭真还做说服工作,说一个船长和大副得15年到20年才干上这个职务,吊销他执照就是砸他饭碗,难道还不许可他上法院讨个说法吗?参见《彭真执行宪法逸事》,载《北京日报》2008年8月4日。)可以这样说,尽管在行政诉讼法颁行之前有“民告官”的法律条款和民事诉讼法规定的诉讼渠道,但严格地讲,我国的“民告官”制度是由行政诉讼法正式确立的。

从民主政治的角度说,行政诉讼法具有民事诉讼法和刑事诉讼法所不具有的意义,它的颁行意味着从制度上根本否定了左右着政治、经济和社会关系的“权力本位”观念和“官本位”意识。在我国,长期以来,“权力本位”观念和“官本位”意识根深蒂固,“官命民从”、“民顺官令”尽管不符合为人民服务的政治宗旨,不符合人民公仆的观念,但却成为了我国基本的政治和社会生活方式。社会主义民主建设的基本任务就是要改变这种受不良传统文化影响的政治和社会生活方式,社会主义法制的使命就是要为这种变革提供制度保障,支持这种变革并使变革的成果不断巩固和持久化。从根本上说,行政诉讼法是一部官民关系法,是一部宣示和规范新型官民关系的法律,或者说是一部促使官民关系改革、复位的法律。从思想内涵上讲,行政诉讼法体现了为人民服务的宗旨和人民公仆意识,体现了民主的思想价值;从制度内容上讲,行政诉讼法确立了体现民主思想的新型官民关系,建立了旨在约束和保障公共权力、维护和救济公民合法权利和利益的“民告官”的制度和机制。为人民服务思想和人民公仆观念显然不是新的思想和观念,而是国家和政府一贯倡导实践的价值观念。但是,长期以来,在制度和实践上这种思想观念贯彻并不彻底,甚至存在制度和实践上对这种观念的偏离和相背。社会主义民主法制建设的经验和教训一再说明,思想和制度的逻辑关系极为重要,只有通过制度创新和法制进步才能真正贯彻和落实民主的思想。行政诉讼法所创设的制度就是这样一种新的制度,是一种体现民主思想的法律制度。行政诉讼法创设的机制就是这样一种新的机制,是一种按照民主思想和法制原则调整官民关系的法律机制。行政诉讼法及其确立的制度和机制使得“人民当家作主”不再是抽象的原则,不再是政治上的一句空话。行政诉讼法应该能够在一定程度上将长期以来被颠倒的官民关系调整过来,可以强化政府、政府部门和公职人员对人民的权利和利益的责任意识,阻止和纠正行政违法、滥用权力和怠慢职权,以及通过司法机制落实危害公民个体或组织合法权益的权力行为的法律责任。

不同法系国家的“民告官”制度存在差异,英美法系国家不存在专门的行政诉讼,并且“民告官”与“官告民”并存。我国行政诉讼制度的确立和发展主要受到大陆法系国家公法文化和制度的影响,没有设立专门的行政法院是我国行政诉讼制度不同于大陆法系国家同类制度的一个重要表现。如果能够吸收英美法系国家的相关经验,确立“官告民”制度并纳入诉讼制度体系,就可以形成中国特色的行政诉讼制度。行政诉讼法创制的“民告官”制度应当产生延伸性意义。在公共生活中,在政府管理领域,凡有矛盾和纠纷,就需要由中立的第三者进行调处和裁判。在行政管理过程中,当公民个体和组织基于自身利益的考虑与政府及其部门产生纠纷时,需要作为第三方的法院居间中立裁判;当政府及其部门为维护公共利益履行权能与公民个体或组织发生矛盾时,也需要适度促使法院作为第三方介入并公正裁判争议。“官告民”制度与“民告官”制度具有同样重要的意义,它使得官民纠纷的调处和解决按照近似的原理与机制进行,以三边关系弱化行政权力的直接强制性,以三元结构缓冲和消解传统双边关系形成的对立。[1]从某种意义上讲,吸收大陆法系和英美法系相关制度经验,可以形成中国特色的行政诉讼制度,其中应当包含异曲同工、异途同归并相互对应的两个方面,一是已经制度化的“民告官”,“民告官”制度以救济公民权益、监督和保障行政权力行使、平衡权力(权利)为主旨;二是需要制度化的“官告民”,“官告民”制度以革新行政管理方式和行政执法方式、保障和监督行政权力行使、维护公民权益、分权与平衡权力(权利)为取向。“民告官”制度与“官告民”制度在原理上具有类同性,在机理上具有相近性,它们都具有约束行政权力、维护公民权利、平衡权利与权力关系的功效。确立和运行“官告民”制度,将对行政权力的约束提至事前和事中,比较“民告官”制度的事后救济和监督,更具有分权特征、限权功能,更能够产生保障权利的效应。

二、行政诉讼法与纠纷解决机制

行政诉讼法的第二个意义是它建立了行政纠纷司法解决机制。政府管理国家和社会事务,通过行政人员行使管理权力,与公民个体或组织形成行政关系。一方面,行政关系应当受到法律的规范和调整,即使受到法律的规范和调整,行政关系也可能出现问题,主要表现为政府和行政人员违法滥用权力构成对公民个体或组织权利和利益的侵害;另一方面,必须为修复行政关系、弥补公民个体或组织因为不合法的行政行为所受的利益损害提供制度支持和法律救济。公民个体或组织对行政机关的行为不满,可以通过多种形式表达诉求,比如通过向人大、纪委、上级机关、监察机关等检举、控告和申诉,包括信访和复议,但这些形式与传统的政治体制和行政体制千牵万连,难以克服“官官相护”的官场时弊,无法形成行政纠纷的有效解决机制。作为最为制度化的形式和渠道,法院应当成为行政争议解决的重要机制,行政纠纷的解决也应当纳入司法机制中。尽管大陆法系国家和英美法系国家这方面的制度和相关司法机制存在差异,比如在美国,普通法院审理所有的纠纷,基于法律面前人人平等的观念和原则,政府与公民之间的纠纷也由普通法院管辖;而在法国等大陆法系国家,受公法、私法二分观念的影响,普通法院无权受理行政争议,行政案件由专门的行政法院审理,但司法解决行政纠纷是民主国家通常的做法,也是法治国家的基本标志。中国推进民主法制建设进程,将公共权力纳入法治轨道的重要标志之一就是,公民个体或组织对行政机关的具体行政行为不服,可以向法院提起诉讼,法院有权依法对具体行政行为的合法性进行审查,作出维持、撤销或变更具体行政行为的判决。毫无疑问,司法解决行政纠纷机制的确立,增加了更具法治性和司法特征的行政纠纷解决方式,有利于监督政府合法行使职权,防止行政权力的滥用,可以更好地维护公民个体和组织的合法权益。

行政诉讼法用法律制度建立了行政机关、公民和法院的三边关系,形成了解决政府与公民之间行政争议的新型司法解决机制。从诉讼的角度看,行政诉讼法是三大诉讼法之一,它的颁行使我国形成了完整的诉讼法律体系。从这个意义上理解,行政诉讼法建立了新的纠纷解决机制。在行政诉讼法颁布之前,公民个体或者组织依据民事诉讼法规定的程序也可以提起诉讼以求解行政纠纷,但司法解决行政争议的制度化水平很低。行政诉讼法的颁布实施,有利于通过司法程序促进法院独立行使审判权,公正解决行政争议。行政诉讼法与民事诉讼法不同,后者面对的是自然人和法人等平等主体之间的纠纷,法院相对容易中立地处理案件,做到司法公正;而前者面对的是管理者与被管理者之间发生的纠纷,纠纷的双方一方为官而一方为民,在当事人地位和势力存在明显差异的诉讼中,法院的中立和公正就难以保证。在行政管理过程中,官比民具有天然的、实际的优势,并且在更为复杂的社会政治关系里,法院和行政机关存在扯不清的关系。尽管法院与政府不同,法院审判与政府管理存在明显差异,但法官也是官,法院甚至长期以来被看作政府的一个部门,法院的编制、财政受到政府的制约,受制于政府的法院很难做到审判中立,在行政审判中容易偏向行政机关,影响行政案件的公正处理。所以,在实施行政诉讼法的过程中,需要特别强调行政诉讼法既保障行政权力的有效行使,又维护公民个体和组织的合法权益的诉讼法制思想,特别强调诉讼过程中当事人地位平等的诉讼原理,并充分发挥类似于行政机关负举证责任等特设制度的倾斜效应,建立法院与行政机关、公民之间的三元等边关系,促使从事行政审判的法官公正对待行政诉讼的所有当事人,公正地裁判原、被告之间的行政纠纷。近20年过去了,行政诉讼法所确立的行政纠纷裁判机制的实际效应已经在一定程度上有所显现,法院对经济调控与市场监管、公共服务于社会管理、城市规划与城市执法、自然资源与环境保护、劳动和社会保障、农村土地确权、土地征收、计划生育等广泛领域的行政纠纷方面的调处作用,是其他方式和机制所无法替代的。尽管如此,行政诉讼仍然存在受案范围偏狭、诉权保障不力、撤诉不够规范、执行存在困难等问题。需要特别指出的是,在行政诉讼中,公民个体或组织的自主性和对行政权的抗衡性不够,法院的独立性和由其支撑的中立性不足,行政诉讼法确立的三边关系比较脆弱,直接影响了行政诉讼的限权功效和救济权利的实效。

行政诉讼制度不是孤立的制度,它与随之建立起来的行政复议、行政赔偿等制度高度关联。强化行政诉讼在解决行政争议中的地位和作用,并非要确立“诉讼中心主义”。相反地,应当检讨和克服“诉讼中心主义”倾向,进一步加强行政诉讼制度与其他相关制度的衔接与互动,恰当定位法院在行政纠纷多元解决机制中的地位和角色,有效履行法院在缓解行政机关与行政相对人之间的权益冲突、缓和政府与民众矛盾中的功能,维护行政法律关系的稳定与和谐。行政诉讼制度的效应也不是单一的,它具有恢复正义、制约权力和救济权利等多重效应。通过公平裁判行政纠纷实现社会公平正义,或者说促进行政正义化;通过裁判行政纠纷纠正权力滥用,实现对行政权力的制约;通过裁判行政纠纷实现权利救济,维护公民个体和组织的合法权益。从宏观上讲,权力制约和权利救济是一个问题的两个方面,如果不能有效地制约权力滥用,就不可能有效地实现权利救济。但从微观层面看,制约权力与救济权利是两个相对分离的功能。近20年来,行政诉讼实践并没有做到“制约”与“救济”并重,行政诉讼法的权力制约功能日益显现,但权利救济的功能还相对微弱,这样就在很大程度上影响了行政诉讼功效的完整性,失去了通过行政诉讼裁判纠纷的大部分原始意义。通过行政诉讼裁判行政纠纷,应当进一步贯彻行政诉讼法的人权保障思想,突出行政诉讼救济权利的功能,使行政诉讼制度在维护公民个体和组织权益方面产生足够的实效。

三、行政诉讼法与权力制约机制

行政诉讼法的第三个意义是它贯彻了分权思想,形成了权力制约机制。行政诉讼法建立的行政纠纷司法解决机制与权力制约机制意义不完全相同。前者着眼于建立法院、行政机关、公民个体与组织的三边关系,强调行政纠纷处理的公正性;后者主要着眼于政府行政权与法院审判权的双边关系,强调法院审判权在权力制约中的地位和作用。前者与后者都强调独立审判的重要性,前者侧重于强调法院独立行使审判权,实际上强调的是司法中立,以防“官官相护”的弊端,从而实现法院的公正司法;后者侧重于强调法院独立的法律地位甚至政治地位,实际上就是强调相对于政府的司法独立,从而实现法院审判权对行政权的有效制约。从某种意义上讲,行政诉讼法是一部关于官民关系的法,或者说是一部调整官民关系的法;换个角度讲,它也是一部国家机关和国家权力关系法,是一部关于法院审判权与政府行政权的关系法。从法院受理行政案件的范围看,行政诉讼法里有一个受案范围的“排除”规定,在一定意义上说明了审判权与行政权的关系限度,说明法院对政府权力和活动的制约是有限度的。近20年的行政诉讼实践推动了行政诉讼制度多个层面的完善,其中包括法院的受案范围不断扩展。尽管这种扩展还不够理想,还有若干空间,但从民主法制建设的进程看,从权力制约的角度讲,行政诉讼法的意义已有相当程度的呈现,它建立了或多或少地内含权力制约意蕴的具有中国特色的司法审查制度。这既是完善和发展社会主义法制的重要标志,又是社会主义民主政治建设的重要成果。

中国政治生活不实行三权分立,三权分立不会成为中国公权关系的基本准则,但公共权力要受到监督和制约,通过权力监督和制约防止权力滥用和腐败,这已经成为越来越多的人和公共组织的共识。毫无疑问,监督和制约权力的目的是防止权力专横和滥用,促进权力的公共性;监督和制约权力的重点在不同国家和不同时期会有所差异,但普遍地将政府的行政权力作为防范和监督的重点;监督和制约权力的方式、机制和制度各国存在不同,这里涉及制度选择问题,但分权是不同制度的共同特征。我国的政治制度有自己的特色,权力监督制约制度也有明显的本国特征,当然在权力监督制约制度的构建上并不排斥适合我国政治国情的域外经验。通常讲,既可以以法律制约权力,也可以以权力制约权力,又可以以权利制约权力,还可以以程序制约权力,亦可以以责任制约权力。实际上,这些制约权力的形式、机制都是相互交叉、相辅相成的。行政诉讼法建立了一种综合性的权力制约机制和制度,它是以一种特别的法律制约行政权力的机制和制度,是落实行政机关承担违法行政和行政侵权责任、以责任制约行政权力的机制和制度,是一种通过诉讼程序裁断是非、约束行政权力的机制和制度,是公民个体和组织借助国家审判权、以权利制约行政权的机制和制度,当然,这首先是一种以权力制约权力、以法院审判权制约政府行政权的机制和制度。在20世纪80年代末,国家立法的重点之一就是落实宪法精神和原则,制定用权力监督和制约权力的法律。行政诉讼法捷足先登,在不到四年的时间里酝酿出台,除了实效意义外,还特别具有象征意义。(注:20世纪80年代末,有关权力监督制约的立法主要有两个方面,一是加快当时已经启动将近四年的监督法的立法进程,二是尽快制定关于审判权与行政权关系的行政诉讼法。监督法比行政诉讼法更宏大,涉及的关系和问题更多,包括人大、政府、检法两院、国家军事委员会甚至党的领导,引起的关注更广泛和深入,因此要经历一个比较沉重的过程。与监督法相比较,行政诉讼法要轻松得多,其诞生之顺利甚至出乎很多的意料。)行政诉讼法可以看作是一部以权力制约权力的法,这是民主和法制建设的重大突破,其突破性实际上表现为国家权力的分化现象。在一定意义上,法院从行政体制中分化出来,构成了中国政治体制改革中的一个局部分权过程。学界大都将其视为我国社会主义民主法制建设的里程碑,这是主要原因之一。

应当特别指出的是,行政诉讼法的出台真正意味着中国司法独立的制度需要。在计划经济年代,在“权力本位”或者说“行政本位”的文化和体制中,政府及其部门对经济社会事务进行全面管理,在非常强势的政府面前,在单向性和纵向性的行政关系里,公民个体和组织基本上被客体化了,作为管理对象,它们基本上不具有主体性。在行政管理关系的确立、变化过程中,几乎不存在政府与公民个体或组织之间的利益矛盾,基本上不存在行政关系上的纠纷,因而不需要一个担负裁断政府与公民之间纠纷的法院,法院也就没有独立于政府的必要。由计划经济向市场经济转轨,带来了相应的社会转型、政治转制和制度转变,当然首先是文化转向。在反思整体主义和“权力本位”文化的过程中,公民权利意识和独立的利益要求增强,市场化培育了公民个体和组织的主体性,政府管理过程中形成的关系已经成为政府与公民之间的双向关系。在新型行政关系中,政府与公民个体和组织的矛盾成为比较普遍的现象,由此引发的以利益为内容的行政纠纷日益显现。因此,在政治体制中需要建立一个能够保持中立和独立以避免“官官相护”的法院,它继续承担着打击犯罪和裁判民间纠纷的功能,同时它需要担承裁判行政纠纷的职能。正是新增添的职能需要法院从政府系统中独立出来,或者说从政府的实际约束中脱离出来,成为一个独立于政府、不受行政干预的裁判机关。法院在裁判行政纠纷的同时实际上也发挥着运用审判权制约行政权的效应。法院独立于行政机关的理由就在这里。很显然,法院的角色定位以及法院的相对独立主要不是西方三权分立理论在中国制度上的体现,而是中国几十年特别是改革开放30年来经济政治社会发展变化的现实逻辑的反映。

四、行政诉讼法与行政法制发展

行政诉讼法的长远意义在于它预定了行政法制发展的方向,影响了近20年行政法制度的转型和发展,并规定着行政法制的未来走向。早在20世纪80年代中期,我国曾试图制定一部类似行政法典的东西,称为行政基本法,就如同起民法典作用的民法通则。在进行立法准备和论证过程中,一些专家学者主张应当根据世界各国法律发展的经验,先制定程序法,再制定实体法。根据我国先制定民事诉讼法再制定民法通则的成功做法,先制定行政程序法,再制定行政实体法。行政诉讼法尽管不是严格意义上的行政程序法,但它确实是贯彻“先程序后实体”立法路线的结果。可以这样认为,制定行政诉讼法是中国行政法制发展的重要环节,甚至可以说是行政法制建设的新起点。制定行政诉讼法是20世纪80年代的重大政治事件,其意义仅次于1982年制定新宪法。行政诉讼法标志着我国行政法制建设的最新成就,作为新的法律思想和新的法律制度的结合,在某种意义上可以称为中国行政法制的奠基之作。行政诉讼法的颁行是行政法制度建设的重要转折点,以行政诉讼法为起点,中国行政法制进入了一个长达10年的制度转型期。(注:以新中国成立为起点的行政法的历史发展可以分为两个时期,以20世纪70年代末的改革开放作为分界点。改革开放前的30年可以分为建国初期行政法的初创阶段和随后的荒芜阶段;改革开放后的30年可以分为行政法的重建阶段、转型阶段和深化阶段。以1990年行政诉讼法颁行为起点,20世纪的最后10年,构成政府法治转型阶段。)行政诉讼法的立法思想对于行政法制度转型产生了深远影响,它实际上深刻地影响了近20年来行政法制度建设。(注:行政诉讼法颁布之后,为规范行政行为,我国的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日,第八届全国人大常委会第七次会议通过和公布了《中华人民共和国国家赔偿法》;1996年3月17日,第八届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》;1999年4月29日,第九届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》;2003年8月27日,第十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》。这些法律在立法思想和精神上与行政诉讼法一脉相承。或者可以这样讲,行政诉讼法确立的立法思想和精神充分体现在国家赔偿、行政处罚、行政复议、行政许可等行政法律制度中,正在酝酿中的行政强制、行政收费、行政程序等立法仍然受这种思想和精神的主导。)

行政诉讼法靠什么推动了行政法的转型和发展?它确立的制度和机制所发挥的作用不能忽视,但从根本上讲,是行政诉讼法所表达的法律思想预示了行政法制度发展的方向。关于行政诉讼法所表达的法律思想,也就是说行政诉讼法的出发点,在行政诉讼法的制定过程中曾有不少争论,并且至今争论未休。几乎与行政诉讼法的酝酿过程同期,至少是在行政诉讼法立法的后期,法学理论界创新理论产生了“权利本位论”。尽管“权利本位论”的含义及其理论地位在当时尚无定论,但它张扬权利的新观念无疑已经产生了广泛的效应,包括理论的和实践的。我们不能完全确定行政诉讼法的制度原理是不是受到这种理论的直接影响,这种理论是否渗入到行政诉讼法的立法指导思想中,但从立法上看,保障公民个体或组织的合法权益作为行政诉讼法的立法指导思想和制度精神,在这一点上好像没有多少争议,这与“权利本位论”有一定程度的契合。尽管人们不一定完全赞同“权利本位论”,但愿意看到这种理论对过去僵化的立法思想的冲击和对相关制度的挑战。毫无疑问,行政诉讼法体现的权利保障的立法思想成为其后行政立法的一贯思想,它对于促进行政法制创新和文明进步产生了重要的指导作用。关于行政诉讼法立法指导思想上的争论焦点在于只申明制约权力、保障权利,还是同时规定维护和保障行政权力的正确行使。将近20年过后,学界仍有观点主张只规定规范行政权力以保障公民权益,保障行政权力的有效行使不需要写进行政诉讼法,只有这样才可能彻底摆脱“官本位”思想的束缚。这种主张体现了否定“权力本位”观念的“权利本位”倾向,但注重权力限制而忽视权力维护的观点多少有些偏颇甚至片面。行政诉讼法一方面要规范行政权力,这样可以防止权力滥用和怠用,有效地维护公民个体或组织的合法权益,包括人身、财产权利和经济社会文化权利与利益;另一方面要维护行政权力的正确行使,这样可以排除违法和非法对权力的干预、干扰和对抗,有效地维护公共秩序和公共利益,从而在更广泛的意义上保障公民个体和组织的具体权利和利益。20年的行政诉讼实践证明,既对被诉具体行政行为实施监督,又对行政机关依法行使行政职权进行保障,坚持“保障”与“监督”并举,两者皆不偏废,才能产生良好的诉讼效果。(注:最高人民法院院长王胜俊将20年的行政审判工作经验概括为:坚持为大局服务、为人民司法,是行政审判工作的根本方向;坚持“维护”与“监督”并举,是正确执行《行政诉讼法》的重要前提;坚持公正与效率相结合,是行政审判工作的重要原则;坚持法律效果与社会效果的统一,是开展行政审判工作的基本要求;坚持依靠党的领导、自觉接受人大的监督,是搞好行政审判工作的根本保障。)对行政诉讼法的立法指导思想作这样的理解和认识,既接近于当时立法者的本意,也与20年尤其是近10年行政诉讼的实际相吻合,还符合中国分权制度的基本特征。当然,全面、准确地理解和认识行政诉讼法所体现的思想和精神,除坚持“维护”与“监督”并举外,还必须实现“监督”与“救济”并重,强调行政诉讼的权利救济功能,突出行政诉讼法内涵的人权保障思想。

实践证明,行政诉讼制度是一项具有消解行政专断、化解社会纠纷、缓解官民关系、促进社会和谐等功效的法律制度,行政诉讼法因此应当被看作是一部推进人权保障和法治进步的基本法律。20年前由行政诉讼法确立的行政纠纷诉讼制度和法院审判权制约政府行政权的制度不断有新的发展,像原告资格、受案范围、调处方式等制度发展到今天已经有了不少变化,(注:20年来,最高人民法院先后制定了18部重要的司法解释,发布了16件重要的司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复,以适应行政审判实践中不断出现的新情况、新问题和人民群众不断增长的司法需求和期待,实际上也促进了行政诉讼制度的不断完善和发展。)但它所体现的立法思想和制度精神没有变化。既要保障行政权力的有效行使,又要加强对行政权力的规范,防止行政违法和滥用权力,保障公民个体和组织合法权益,行政诉讼法所体现的这些思想和精神比它确立的诉讼制度更具有稳定性和持久力。它们在20年前就规定了我国行政法制建设和发展的基本方向,不仅引导了中国行政法在20世纪最后10年完成了理念转变和制度转型,还对新世纪第一个10年的行政法制发展产生了巨大指导作用。经过近20年实践检验的行政法思想已经渗透进越来越多的行政法制度中,在公共权力领域具有更强的生命力和作用力,对新世纪法治政府建设将产生更为深远的影响。

五、结语

行政诉讼法确立的行政诉讼制度几经改进仍有进一步完善的巨大空间,[2]行政诉讼实践远没有实现该项制度的基本宗旨,它的实践效应离人们的预期还有不小的距离,但客观地讲,行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度,对我国民主法制建设产生了巨大推进作用,对推动近20年的行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设,产生了实质性的影响,对消解行政专断、化解社会纠纷、缓解官民关系、促进社会和谐产生了一定的效应。因此,行政诉讼法应当被看作是一部推进人权保障和法治进步的基本法律,并且它所体现的法律思想和制度精神以及由其衍生出来的权力制约、人权保障等行政法原则,还会继续规约着行政法制的发展方向和实质内涵。如前所述,我国的行政诉讼制度还存在很多问题和缺陷,描述和剖析这些问题和缺陷不应当对20年前颁行的行政诉讼法产生成见,不应当影响对行政诉讼法的历史地位和价值的高度评价。客观评价行政诉讼法的历史地位和价值,既要看重其象征意义,又要侧重其实际价值,还要从制度生态的角度衡量其承载力。尽管行政诉讼法被誉为民主法制建设的里程碑,但其作用也不是无限的。不能因为一项制度没有产生预期的效应而低估甚至抹煞一部法律的象征意义,也不能无限度地赋予一项制度难以承载的价值、意义或者使命,这是客观评价行政诉讼法的历史地位与价值的必然要求。




注释: